曾兴华代表：

首先感谢您对云南省自然资源管理工作的关心、理解和支持！您在省第十三届人民代表大会第三次会议上提出的《关于遏制农村乱占耕地无序建房的建议》（第0721号），准确分析了我省广大农村农民建房占用耕地的乱象，指出了解决思路。建议已交我厅牵头办理，现结合我厅工作职责和正在开展的农村乱占耕地建房问题向您作如下答复，也希望在为期三年的农村乱占耕地建房问题整治中得到您的支持和关心。

一、党中央高度关注农村乱占耕地建房问题并作出工作部署

保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子，是确保14亿人的饭碗端在自己手上的能力问题。党中央、国务院和省委、省政府高度重视耕地保护，将农村乱占耕地建房问题整治作为当前一项重要工作进行安排部署。3月5日习近平总书记作出重要批示，3月8日省人民政府党组第40次（扩大）会议传达学习习近平总书记重要批示精神，要求坚决扛起耕地保护政治责任，研究具体措施，守住耕地保护红线，筑牢我省粮食安全基石。3月9日王显刚副省长组织有关部门专题研究我省乱占耕地建房问题，4月10日听取工作情况汇报，对整治工作作出具体安排。7月3日国务院召开农村乱占耕地建房问题整治电视电话会议，韩正副总理，中央纪委副书记、国家监委主任杨晓渡，胡春华副总理出席会议并作重要讲话，自然资源部、农业农村部、最高人民法院负责同志作了发言。7月13日省政府第77次常务会议听取了省自然资源厅汇报，指出耕地保护是涉及国家安全的大事，要贯彻落实好中央会议精神，切实扛起政治责任，落实一把手责任制，严格执行国家政策，坚决遏制农村乱占耕地建房乱象，守住耕地保护红线。7月21日省委常委会第187次扩大会议听取了省政府汇报，要求要充分认识抓好农村乱占耕地建房问题整治工作的重要性和紧迫性，坚持问题导向、突出工作重点，有力有序有效推进整治工作，推进乡村规划全覆盖，建立健全长效管理机制。8月28日王显刚副省长再次听取我省乱占耕地建房问题情况汇报并作出工作部署。总体上，在省政府的高位推动下，我省农村乱占耕地建房问题取得一些工作进展。

二、我省农村乱占耕地建房的基本情况

近年来，全省各地党委、政府和相关部门通过组织开展“两违”整治、大棚房问题、违建别墅问题清查整治等专项行动，加强卫片执法检查和日常执法工作等有效手段，违法占用耕地乱象得到有力震慑和遏制。但农村乱占耕地建房问题在我省仍然比较突出，历史遗留问题多，时间跨度长，面广量大，情况复杂。具体表现如下：

（一）农村乱占耕地建房的主要特点

通过对2013年以来的土地卫片执法检查违法图斑梳理分析，我省农村乱占耕地建房具有以下特点：

一是数量较大。2013-2019年度我省土地卫片执法检查共发现违法用地37517宗53.57万亩（占用耕地面积27.78万亩），其中涉及农村宅基地违法11522宗4.18万亩（占用耕地面积3.04万亩），农村宅基地违法占违法总宗数、总面积、耕地面积分别为30.7%、7.8%、10.09%。

二是覆盖面广。农村乱占耕地建房涉及全省16个州、市，其中昆明、曲靖、保山、红河、大理5个州、市占用耕地面积比较大。

三是类型多样。全省37517宗土地违法用地实际用途涉及7类：第一类是交通运输用地，有3570宗32.05万亩，占用耕地16万亩；第二类是住宅用地，有12315宗5.67万亩，占用耕地3.87万亩；第三类是工矿仓储用地，有8194宗6.56万亩，占用耕地2.73万亩；第四类是商服用地，有5256宗3.17万亩，占用耕地1.75万亩；第五类是公共管理和公共服务用地，有4344宗2.77万亩，占用耕地1.6万亩；第六类是水域及水利设施用地，有403宗0.75万亩，占用耕地0.32万亩；第七类是其他用地，有3435宗2.6万亩，占用耕地1.51万亩。

（二）农村乱占耕地建房的突出问题

通过深入文山、大理、怒江等地实地调研，农村乱占耕地建房有以下突出问题：

一是土地利用粗放浪费现象突出。主要表现在建房用地选址无序随意，乱占滥用土地和圈占浪费耕地问题较为突出，宅基地用地面积超占、一户多宅、建新不拆旧等现象普遍，其后果是有新房无新村、有新村无新貌，“越建越乱、越乱越建”。

二是违法地域上有向城乡结合部集中的趋势。近年来，城乡结合部农用土地急剧减少，建设用地快速膨胀，建设房屋呈爆发式增长，甚至形成新的具有一定规模的聚居点。城乡结合部已成为目前土地交易最活跃的地区之一，交易形式多样，隐性交易突出，交易秩序混乱，违法用地和违法交易层出不穷。

三是违法情形上趋于复杂化和多样化。违法主体复杂，既有农民个人，也有乡（镇）、村、村民小组，还有外来企业、个体工商户和其他流动人口等。各类用地交错，不同的集体所有土地（乡镇集体、村集体、村民小组）交错，农用地和建设用地插花，仓储物流加工和居住用地相互渗透。产业结构多元，既有农业种植和养殖的第一产业，又有农产品加工等第二产业，还有流通、销售、餐饮、住宿等第三产业，且往往三产相互融合交织，在我省集农业生产、农产品加工、农事体验、旅游观光、休闲娱乐等为一体的综合用地项目较为典型和常见。违法形式多样，有的直接非法占地建房，有的非法转让、出租土地使用权建房，有的以房屋买卖、出租和抵押等“地随房走”的方式非法交易土地。既涉及新产业新业态经营性违法用地，也涉及农村“补短板”基础设施建设与公共服务违法用地。

（三）农村乱占耕地建房的成因分析

一是党委、政府主体责任落实不力。地方党委、政府重经济发展、轻资源保护，重城镇发展、轻农村建设的倾向长期存在，辖区内耕地保护、土地管理等主体责任落实有差距，对农村违法用地建房问题重视程度不高，未针对本地区存在的违法占用耕地问题进行处置化解。

二是行政审批保障和监管措施不力。2016年以来，全省有14个州（市）74个县（市、区）农村宅基地审批处于“停批冻结”状态，有的地方不再进行宅基地分配，而是集中建设农民新居，但由于种种原因“上楼”未落实，需求和供给失衡导致农民违法占地建房。经费保障不到位，农村宅基地用地耕地占补平衡费用按规定需由地方解决，以旱地为例，我省旱地占补平衡费用每亩约6万元，按每户宅基地面积100平方米计算，占补平衡费用为9000元，多数政府无力承担或不愿承担。自然资源“全链条”监管还有不足，重审批轻监管现象依然存在，因前端监管不力导致大量问题积压到执法环节来处理，执法难度大，矛盾集中。此外，在深入推进农业供给侧结构性改革做好农业产业融合发展用地保障方面，还存在创新不够、方法不多、政策供给不足等问题。

三是规划编制和实施监管严重滞后。一方面，现有村庄规划缺位。据统计，我省有1405个乡镇和办事处、14381个居委会和村委会以及13万个自然村，但县（乡）域乡村建设规划编制覆盖率仅40%，其中管用、适用的自然村规划编制覆盖率不足15%，与村庄建设实际存在较大偏差。另一方面，土地利用总体规划未预留足够的农村建设和发展、宅基地用地空间，导致合理农村用地无法选址审批。此外，每年单列下达各地5%的农村居民建房用地计划指标，地方多数用于城镇化发展和重点建设项目，农房建设用地年度计划执行率低。

四是违法动因上受利益驱动、生活发展需求层次提升及法律意识淡薄等多重因素驱动。利益驱动方面，对于农村集体经济组织和农户而言，转让、出租土地、房屋获取的经济收益远远高于农业收入，在比较利益的驱动下，农村集体经济组织和农户乐于把农用土地私自转为建设用地或建房出租、出售，牟取高额回报。生活发展需求方面，随着农民群众经济能力和生活水平的提高，因家庭分户、子女结婚等原因迫切需要获批宅基地。部分进城务工农民为享受更好的教育、医疗及就业条件，在无力购买商品房的情况下在城镇周边私下买地建房。法律意识方面，长期以来农民群众盲目追求交通便利、建设成本低、房屋增值等，无视法律规定违法占用良田好地建房。

五是制止查处违法占地建房的力度不够。一方面，对违法占地建房，执法部门监管松懈、执法不严的现象一定程度存在，执法手段偏轻偏软，缺乏拆除、查封、扣押等有效手段，难以及时制止和有效查处违法行为。另一方面，农村违法用地建房虽于法有悖但于情有理，出于刚性需要、保障民生、社会稳定等多重因素考虑，在实际查处时往往存在顾虑，不愿对农村群众违法建房作出实质性的拆除处理，一定程度上造成负面效应，让部分群众误认为违法占地建房成本为“零”，甚至纷纷效仿。

三、我省前期工作开展的基本情况

按照省委、省政府的要求，省自然资源资厅在日常工作基础上，认真开展了以下工作。

一是及时开展清理排查。7月10日省自然资源厅与省农业农村厅联合下发了《关于零容忍 坚决遏制农村乱占耕地建房突出问题的通知》，提出从2020年7月3日起，对农村乱占耕地建房行为零容忍，实行“八不准”。同时，强调疏堵结合，压实责任，做好农村宅基地审批管理工作，按照中农发〔2019〕11号文、农经发〔2019〕6号文等规定保障农村合理建房用地需求。8月12日省自然资源厅、省农业农村厅转发《自然资源部 农业农村部农村乱占耕地建房“八不准”的通知》，并提出贯彻落实意见。目前，各地逐步开展摸排工作，对发现的问题开展了处置和整改。如：7月15日大理南涧县在县城坝区开展农村乱占耕地建房专项整治行动，拆除违法建筑4宗，断水断电32宗。

二是选点开展实地调研和数据填报。4月至5月派出工作组开展实地调研，选点到昆明市安宁市、玉溪市易门县、文山州广南县、怒江州泸水市和福贡县、大理州大理市调研农村乱占耕地建房问题，加大对问题集中地方的工作指导力度。选择玉溪市易门县、昆明市安宁市作为试点单位对《农村乱占耕地建房问题摸排工作方案》（征求意见稿）附表进行实操模拟填报，并将有关意见反馈自然资源部。

三是全面分析运用现有卫片及“云宅调”等技术成果。省自然资源厅把近10年来的土地卫片执法检查疑似违法图斑以及2019年国家下发的“大棚房”图斑进行提取、制作和梳理，结合二调数据，初步分析掌握了全省农村乱占耕地建房情况。截至8月26日，“云宅调”系统总录入宗地 876万宗，实际总面积305.5万亩。以“云宅调”为技术支撑，农村七类用地底数基本清楚，再结合三调成果、卫星遥感监测图斑判定和实地外业核查，我省按照国家要求完成摸排工作具有技术基础保障。

四是起草我省农村乱占耕地建房问题摸排工作实施方案并准备提请召开全省动员部署会。根据自然资源部最近印发的《农村乱占耕地建房问题摸排工作方案》（征求意见稿），起草了《云南省农村乱占耕地建房问题摸排工作实施方案（初稿）》，待国家方案印发，进一步对照修改完善后，即可印发各地执行，同时提请召开全省动员部署会。

四、工作中存在的困难和问题

（一）国家层面整治方案尚未下发，缺乏整治的纲领性文件

总体上，国家对农村乱占耕地建房问题整治是非常审慎的。通过与自然资源部沟通汇报，获悉《方案》待自然资源部研究透彻，还要向国务院汇报后，拟以国务院办公厅名义下发各省执行。从《方案》（征求意见稿）看，今年11月底前要完成摸排工作，并向国家上报最终成果数据，由于我省历史停批宅基地等原因，工作量大，时间紧，任务重。同时，通过易门、安宁两地实操后反映，由于国家层面整治方案未下发，广泛宣传动员的氛围未形成，群众有顾虑，抵触情绪大，不愿意接受入户调查，入户调查阻力大。乡镇党委政府工作人员由于国家尚未明确整治政策措施，群众工作难做，工作积极性不高。

（二）工作推进中存在认定和处置的困难，亟待国家政策指导意见加以明确

一是农村违法占耕建房审批核查方面存在困难。因云南省长期以来发展滞后，广大农村地区宅基地建房审批和监管较为粗糙，均靠粗略的位置描述或手绘草图确认，甚至有的地方位置坐落宽泛到某村委会，造成审批核查困难。二是“一户一宅”认定困难。一方面是我省许多地方各时期界定户及分户标准不统一，另一方面，之前许多地区宅基地的分配，多是在村民自治框架内进行分配，缺少法定监督，造成批新不退旧，一户多宅。三是新产业新业态带来的认定和处置困难。随着农业科技和经济社会发展水平的日新月异，许多新业态新产业也不断涌现。界于设施农用地和建设用地性质之间的用地认定和处置也很困难。四是部分村民强占、多占耕地建房处置困难。少批多占的情况如果拆除多占部分影响了主体建筑的安全也不适宜拆除，但是如果不处理或直接完善用地手续，则对依法报批用地以及按标准占用宅基地的农户显失公平，因此对于符合“一户一宅”情况的违法行为查处上存在两难。五是部分非法出售房屋的处置存在困难。对于违法买卖土地建房出售的违法主体进行查处容易，但是对于购房者，特别是善意第三人，所取得房屋的处置则存在困难，且私下买卖隐蔽性很轻。六是占用耕地建房涉诉案件和执行案件面临较多问题和困难。

（三）“云宅调”数据精度和信息还不够，尚需要外业核查进行辅助

“云宅调”是一款运用手机客户端的政务微信小程序，为了便民、利民，可采集到的信息内容较为单一，宗地四至因为手机的定位存在精度的问题。因此，在充分运用“云宅调”的基础上，还要结合三调成果、卫星遥感监测图判定和实地外业核查，将产生工作经费需求。

五、下步工作打算

省自然资源厅将认真贯彻落实国家为期三年的农村乱占耕地建房问题整治有关要求，按照中央、国务院和省委、省政府部署，分四个阶段（第一阶段持续到今年年底，第二、三阶段从2021年至2022年上半年，第四阶段为2022年下半年）开展推进农村乱占耕地建房问题整治，抓好以下工作。

一是成立领导小组。拟建议成立由省长为组长，分管副省长为副组长、相关单位为成员的领导小组，领导小组下设办公室在省自然资源厅，进一步明确领导机构、办公室及成员单位的工作职责。

二是召开一个会议。根据国家摸排方案的印发时间，拟于9月初提请省政府召开全省农村乱占耕地建房问题整治工作动员部署会议，进一步传达中央精神，不断提高站位站位，安排部署工作，压实责任。

三是下发一个实施方案。按照国家方案（征求意见稿），省自然资源厅已经拟定了《云南省农村乱占耕地建房问题摸排工作实施方案（初稿）》，待与国家方案进一步衔接后，即可印发各地执行。

四是预算一笔经费。按照按照国家方案（征求意见稿）“各地各部门要将摸排工作与整治工作统筹考虑，所需必要的工作经费，按照中央与地方财政事权和支出责任划分，分别由中央和地方财政安排”的要求，尽快预算我省农村乱占耕地建房问题经费，及时上报省政府研究。

五是完成一次调研督查。按照省政府督查室安排完成前期调研督查工作。

云南省自然资源厅

2020年9月1日

（联系人及电话：张力  0871-65747195）