为进一步规范全省土地二级市场秩序，降低制度性交易成本，提高土地资源配置效率，根据国家、省有关要求，2022年5月26日，省自然资源厅印发了《云南省建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（试行）》（云自然资规〔2022〕1号）（以下简称《管理办法（试行）》），现就《管理办法（试行）》的起草背景、主要依据、适用范围、主要内容、重点问题说明等进行解读。
一、起草背景
2019年7月，国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），这是首个专门规范土地二级市场建设的国务院文件。同年12月，为贯彻落实文件精神，经省人民政府同意，省自然资源厅印发了《云南省建设用地使用权二级市场建设方案》（云自然资〔2019〕204号），对建立培育云南省土地二级市场提出目标任务和组织实施要求。结合我省实际，在充分征求省直有关部门、16个州（市）人民政府及自然资源主管部门、社会公众等意见建议的基础上，经反复斟酌、多次专家论证，省自然资源厅研究制定了《云南省建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（试行）》，这是贯彻落实党中央、国务院改革要求的制度安排，同时也是健全完善我省土地二级市场的现实需要，是贯彻落实国办发〔2019〕34号文件精神的细化落实。
二、主要依据
1.《中华人民共和国民法典》
2.《中华人民共和国土地管理法》
3.《中华人民共和国城市房地产管理法》
4.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院第743号令）
5.《中华人民共和国城市房地产开发经营管理条例》（国务院第248号令）
6.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院第55号令）
7.《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）
三、适用范围
本办法由云南省自然资源厅制定，适用于全省范围内依法以出让、租赁、作价出资或入股、划拨等方式取得的国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易，包括土地交易以及土地连同地上建筑物、构筑物及其附属设施等整宗地一并交易的情况。对于依法入市的集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照执行。
四、主要内容
本办法围绕我省缺乏专门的土地二级市场管理文件，结合在实际操作过程中，存在的管理体系不完善、交易规则不健全、交易条件不明确、交易程序不清晰、监督管理不到位等实际问题制定措施，总共七章四十三条，主要内容包括：
一是明确了建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易的基本原则。《管理办法（试行）》第三条规定，建设用地使用权转让、出租、抵押，应遵循诚实信用、公平自愿、依法依规的原则。这是规范土地二级市场交易过程中各参与方的基本行为准则。
二是落实了交易市场体系建设。《管理办法（试行）》针对我省土地二级市场平台缺失、信息分散等问题，要求建立协调联动机制，明确分工，落实责任，做好人员和经费保障；明确实行“线上+线下”的交易模式，建立由省级统筹，州（市）、县（市、区）参与的统一土地二级市场交易服务平台，建立健全“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程；同时，大力提升服务效能，加强交易管理、不动产登记和税务征缴等业务的衔接，设立转让、出租、抵押等业务事项一站式办事窗口，打造“前台综合受理、后台分类审核、统一窗口出件”的服务模式。
三是完善了建设用地使用权转让机制。进一步健全以划拨、出让、作价出资或入股等方式取得的不同权能的建设用地使用权转让规则；明确房屋建设工程25%投资额的认定，提出对未完成开发投资总额25%的，可先行签订建设用地使用权转让合同，依法办理预告登记；明确划拨建设用地使用权的转让及补缴价款的规则；规范土地分割合并转让、用途变更等，促进存量土地以转让方式进入市场流通，进而实现盘活利用。
四是规范了出租管理。进一步规范了建设用地使用权出租管理，明确了以划拨方式取得的建设用地使用权出租收益的缴纳和管理，规定行政事业单位划拨土地出租，租金中所含土地收益应纳入土地出让收入管理。
五是完善了抵押机制。明确不同权能建设用地使用权抵押的条件，放宽对抵押权人的限制，允许营利性的教育、医疗、养老等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权设立抵押权，并落实相关责任。
六是强化了监测监管。强化市场监测监管与调控，完善信用体系建设，构建以信用为基础的监管机制，加强对交易双方和中介服务机构的信用监管，推进土地市场信用体系共建共治共享。培育和规范中介服务从业机构，引导诚信经营。
五、重点问题说明
（一）关于房屋建设工程25%投资额的认定
为解决长期以来属于房屋建设工程25%投资额的认定不明确问题，规定了以出让方式取得的建设用地使用权转让，属于房屋建设工程的，转让人提供由具有专业资质的审计机构或属地人民政府指定的相关主管部门出具的已投资额达到开发投资总额25%以上的书面意见，可认定已达到开发投资总额的25%以上。明确已投资额和开发投资总额均不包括取得建设用地使用权的费用和向国家缴纳的相关税费。专业资质的审计机构包括会计师事务所和资产评估机构等，根据相关行业管理法律法规规定，其具有出具审计报告的权利，同时也承担相应的法律责任。
（二）关于预告登记转让
为解决属于房屋建设工程未完成开发投资总额25%的建设用地使用权转让，推进存量土地规范高效流转，明确了以出让方式取得的建设用地使用权转让，属于房屋建设工程未完成开发投资总额25%的，允许交易双方先行签订建设用地使用权转让合同，依法办理预告登记，并约定土地进行开发投资建设达到有关法律法规和《管理办法（试行）》规定转让条件的时限和责任。待达到转让条件后，在90日内依法办理不动产转移登记，未申请登记的，预告登记失效。
预告登记转让的土地应严格按照原出让合同约定的时限、条件等进行开发建设，造成土地闲置的，按《闲置土地处置办法》等规定处置。
（三）关于合同服务
为促进土地二级市场稳定健康有序发展，土地达成交易、签订合同的，当事人应当参照统一合同范本签订书面合同。同时，明确合同范本未尽事宜可签订补充条款或补充合同。通过统一合同范本实现土地二级市场的标准化、规范化管理，奠定交易监管的基础。
（四）关于宗地分割、合并转让
为解决同一宗地需要分割转让和相邻宗地在开发建设过程中占用边界建设需要合并转让的情形，明确在符合国土空间规划的前提下，建设用地使用权确需分割、合并转让的，经州（市）、县（市、区）自然资源主管部门依法批准，取得同意分割或者合并的批准文件后，按《管理办法（试行）》的有关规定办理转让手续。明确宗地合并的前提条件和年限计算，涉及需补缴土地价款的，按相关规定执行。
（五）关于放宽抵押权人限制
为进一步解决融资难的问题，按照债权平等原则，明确允许自然人、企业均可作为抵押权人，依法申请以建设用地使用权及地上建筑物、构筑物及其附属设施所有权办理不动产抵押相关手续，拓宽了市场主体融资渠道。
六、效果与影响
综上所述，《管理办法（试行）》的制定，填补了我省缺乏专门的土地二级市场管理文件的空白，完善了建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易机制，对推动交易平台建设，加强交易市场信息共享与监测监管，规范全省土地二级市场秩序，促进我省城乡统一的建设用地市场体系建立完善具有重要意义。
七、执行期限
本办法自2022年7月1日起试行。
相关文件：