自然资源统一确权登记是构建自然资源资产产权制度体系的一项基础工作。《生态文明体制改革总体方案》将自然资源确权登记作为健全自然资源资产产权制度的一项重要内容。2020年8月，《云南省自然资源统一确权登记总体方案》发布，全省自然资源部门聚焦目标任务，按照时间节点，务实苦干，有力有序推进自然资源统一确权登记工作。

一、基本工作情况

截至目前，云南省开展自然资源统一确权登记项目共计46个。其中，省级完成高黎贡山、洱海等34个，州（市）及县（市、区）完成大理苍山世界地质公园、禄丰恐龙国家地质公园等12个，全省完成登簿23个，登簿率达50%。自然资源确权登记项目涉及16个州（市）、76个县（市、区），资源类型涵盖国家公园、地质公园、自然保护区、其他自然保护地、河流、湖泊、水库、森林、湿地等；登记机构及代理履行主体涉及省、州（市）、县（市、区）三级登记机构和三级人民政府。从自然资源确权登记成果应用探索研究工作情况来看，云南省结合资源禀赋比对分析、聚焦目标任务谋划部署，与中山大学旅游学院合作，重点以元阳观音山自然保护区为对象，积极探索旅游场景下的自然资源确权登记成果应用模式。元阳观音山以阿者科村“旅游吸引物”的自然资源使用权价值实现案例取得较好成效，产生了一系列的产权实践效应。

一是产权明晰激励了村民自发保护自然资源，保障了遗产可持续发展与区域粮食安全。自然资源统一确权登记开展以来，阿者科村已实现旅游收入500余万元，村民享受直接分红226万元。村内无一房屋空置，梯田无一处撂荒，遗产的四素同构生态系统（森林、村庄、水系、梯田）得到完好保存与维护。同时，全村568亩水田续耕，既保护了梯田遗产景观可持续性，又保证了粮食自给自足，还可把余粮包装为特色农产品出售给游客。

二是村集体经济驱动了乡村有效治理。阿者科村公共治理能力显著提升，建立了垃圾清理转运、公共澡堂、乡村图书馆、凉亭议事会等村庄公共设施及其公共管理制度，实现了生态效益、经济效益和社会效益的良性循环。

三是区域辐射带动效应。阿者科村的变化引发了更大区域的增权响应，元阳梯田遗产区的梯田种植补贴方案拟通过地方财政、景区门票等多方资金筹措，当地对景区内的2万亩梯田优先进行经济补偿，每亩补贴600元。根据旅游发展阶段，补贴范围逐步扩大至遗产区的7万亩梯田。梯田种植补贴的实质正是自然资源使用权的实践探索。

确权登记工作成效近年来，云南省自然资源统一确权登记工作扎实推进，实践探索取得了阶段性成效。

二、完善配套政策，强化宣传指导

2021年7月，《云南省自然资源统一确权登记实施细则（试行）》编制印发，随后《云南省自然资源统一确权登记实施规程》发布，规范指导全省自然资源统一确权登记工作中的地籍调查、调查成果核实、调查成果审核、登记审核等工作，确保成果质量符合国家、省现行规范和技术标准，提高登记准确性和可靠性。为严把数据库质量关，云南省自然资源厅（以下简称“云南厅”）开发了“云岭自然资源地籍调查数据库质检软件”，对地籍调查数据库进行质检，确保数据库质量符合相关标准要求。同时，云南厅深入地方组织开展动员部署、政策宣传、业务培训，扎实做好全省自然资源统一确权登记线上线下指导工作。

三、深入对接协调，合理确定主体

为解决代理履行主体不一致的情况，云南厅确权登记和权益两个部门在工作中密切配合、反复研究，从“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实效益”的主体责任出发，充分考量、共同商定，合理确定涉及的自然资源代理履行主体，推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源产权制度。

明确技术路线，做实基础工作。云南厅在开展自然资源统一确权登记工作中，以登簿为目标导向，认真梳理资料收集清单，明确参与部门，组织召开联席会议，加强部门协作，共同推进自然资源统一确权登记项目实施。同时，登记人员分析整理已有资料，编制项目技术设计书，制定项目实施的工作流程和技术路线，并组织专家团队对技术设计书进行评审，提升工作流程、技术路线的科学性和可行性。云南厅通过整合已有成果资料，建立自然资源初始调查数据库，采用人机交互的方式对数据库开展内业调查和质量检查，对存在问题的数据及时反馈外业进行核实修正，找准问题症结，提升工作精准度。

密切协同配合，抓实调查核实。为保障地籍调查成果满足登记要求，县区级参与的部门需全程参与调查核实工作。对开展调查过程中发现的问题、提出的处理意见和建议，需结合本单位专项成果认真分析比对，研究确认。对提交的成果与专项成果存在差异的，需查找梳理存在差异的原因，核实提出的处理意见和建议证据是否充分，相关证明材料是否齐全，必要时到实地踏勘核实，并给出明确的处理意见。

实行分级审核，提升成果质量。地籍调查成果审核工作实行“二级”审核，第一级为县区审核，第二级州市审核。实际工作中，基础资料集中在县区级成员单位，地籍调查成果审核具体工作在县区级完成。成员单位结合前期核实情况，依据本部门专项成果进行调查成果审核，对存在问题的数据及时反馈，进行核实修正。州市级从规范工作流程上查验县区级地籍调查成果核实是否到位，发现问题是否规范妥当处理等，若审核发现问题，则反馈核实修正，直至审核通过。

严格成果验收，质量把控前移。地籍调查成果由州市审核通过后提交验收，验收由项目实施单位组织行业专家和州市级、县区级相关审核人员共同参与，高要求把控成果质量。工作中严格按照相关规范要求对工作报告、地籍调查表、地籍图等成果资料进行检查核实；查看签字签章表、检查核实材料、审核材料是否齐全；运用信息化手段对自然资源地籍调查数据库进行质量检查，严格的成果验收为登簿审核打下坚实基础。

四、产权制度创新典型案例

阿者科是红河哈尼族彝族自治州元阳县新街镇爱春行政村的一个自然村，海拔1880米，资源禀赋优越，有着丰富的传统村落景观、壮观的梯田景观和极具哈尼族特色的人文建设景观，其于2014年入选第三批中国传统村落，也是元阳哈尼梯田申请世界遗产的5个重点村之一。

由于村落的自然资源所有权公共产权属性，阿者科一度面临各类自然景观被外部主体无偿使用、资源开发利用的权责利失衡、产业发展落后、保护与发展不可持续等困境。

在实践中，为解决阿者科村自然资源所有权产权属性的界定问题，明晰产权边界，确保产权价值实现，当地开展了系列工作，支持村民依托产权权利属性，保护遗产发展旅游，促进乡村振兴。

五、建立产权制度，创设新产权概念

基于自然资源统一确权登记成果应用实践探索之契机，中山大学适时创建“旅游吸引物的自然资源使用权”（旅游吸引物的自然资源使用权是指由土地及其附属物的旅游吸引价值转化而来的土地级差收益的权利），以产权为纽带，基于阿者科旅游吸引物的实际生产与消费关系，链接阿者科自然资源的使用者（游客）与创造者/维护者（农民），重新梳理多方的权责利关系。

厘清全民所有与集体所有的产权边界。鉴于阿者科村的自然资源全民所有的公共产权属性，自然资源部门在设置旅游吸引物的自然资源使用权的整体比例构成时，以地方政府投资的基础设施折算了30%的产权（以县国资公司占股），剩余70%归入阿者科村民小组集体所有（以村集体旅游公司占股），双方联合成立公司。为鼓励阿者科旅游社区参与，县国资公司占股不分红，收益用于扩大集体经济成果。例如，10%收益提取到行政村用于集体公益，剩余20%用于阿者科村集体公益事务。

引导发展“社区产权”主导下的内源式集体经济。有关部门引导村民共同约定“不引进资本，不对外出租”的发展底线，即村民放弃个体出租房屋的权利，建立和维护由社区主导的古村落集体共有的旅游吸引物的自然资源使用权。这一发展底线的设立还避免了外来资本租赁村民房屋后的产权置换对原住民产生挤出效应，其一方面可能导致古村商业化而缺少原真性，另一方面也将导致村民后续缺乏参与旅游的机会与权利。

从“所有权基础拓展到自然资源使用权增设”。乡村旅游吸引物有着多种资源要素构成的“复合物”资源属性，因而其可组合形成自然资源所有权产权的价值表达形式。在阿者科村实践中，自然资源部门根据实际开发利用情况创建了“多物一权”的旅游吸引物的自然资源使用权实践探索方式。在具体操作上，阿者科村建立了旅游吸引物的产权要素与体系——其中，传统民居景观产权40%、梯田景观产权30%、居住景观产权20%、户籍产权10%。因此，阿者科村65户村民根据自然与文化资源保护的差异化贡献进行旅游收益分配。