阅读提示：《自然资源行政复议规定》（以下简称《规定》）将于2019年9月1日起施行，《规定》对自然资源行政复议案件的受理、登记、办理、决定及履行监督和法律责任进行了全面规范。《规定》旨在通过加强和完善制度建设，推进行政争议实质性化解，充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势，不断提升自然资源法治化水平，努力让人民群众在每一起行政复议案件中都感受到公平正义。为便于各级自然资源主管部门贯彻学习《规定》相关要求，用好这部开展行政复议工作的“工具书”，法治版特邀参与《规定》起草的业内人士，对重点条款进行实务解读，以供学习参考，本期为第一期。

依法履职

第四条 本规定所称行政复议机关，是指依据法律法规规定履行行政复议职责的自然资源主管部门。

本规定所称行政复议机构，是指自然资源主管部门的法治工作机构。

行政复议机关可以委托所属事业单位承担有关行政复议的事务性工作。

【解读】本条是关于自然资源行政复议机关、行政复议机构以及委托事业单位承担行政复议事务性工作的规定。

主体清晰、责任明确是行政机关全面、规范、正确履行行政复议职责的基础，《规定》除依据《行政复议法》《行政复议法实施条例》对行政复议机关和行政复议机构进行了定义和规定外，本条需要重点理解的是自然资源行政复议机关可以委托所属事业单位承担有关行政复议的事务性工作。

自然资源行政复议案件一直处于量大多发态势，复议案件总量在国务院各部门中排名靠前，2016年以来三年复议案件数量分别为1133、1545和1118件。为解决系统人案矛盾尖锐问题，提高复议办案质量和水平，需要统筹调配各方面力量，对行政复议工作进行流程再造。为此，《规定》明确“行政复议机关可以委托所属事业单位承担有关行政复议的事务性工作。”限定了行政委托的范围以及主体，即受托人仅限于行政复议机关所属事业单位、受托范围仅限于自然资源行政复议工作中的事务性工作。旨在打造行政机关法治机构复议职能处室主要承担组织协调、建章立制、重点审核、对外沟通、对下指导等工作，行政复议案件具体办理等的事务性工作委托有关事业单位等法治服务力量承担的模式。由于行政委托不发生职权职责、法律后果及行政主体资格转移的效果，受委托单位的行为最终仍应由委托机关，即复议机关对外承担法律责任。

自然资源部对行政复议工作进行职能疏解和流程再造，委托事业单位承担有关行政复议事务性工作，并逐步形成了行政机关—事业单位—外聘律所等各方高效协同合作的全新格局，工作取得了明显成效。目前，根据《国土资源部办公厅关于印发国土资源部不动产登记中心（国土资源部法律事务中心）“三定”方案的通知》（国土资厅函〔2015〕371号），原国土资源部不动产登记中心（法律中心）设立了复议事务处，并明确其主要工作任务为“开展国土资源行政复议制度研究；承担部行政复议及行政应诉相关事务性工作。”多年来，不动产登记中心（法律中心）承担了行政复议案件办理过程中大量事务性工作，为自然资源部全面履行行政复议职责提供了有力支撑。在自然资源部相关做法的示范引领下，不少地方也积极探索和实践，例如，山东省自然资源厅在三个厅直属事业单位设立“法治工作室”，培养梯次型法治人才，采取“以干代训”的方式，由法治工作室派专人驻厅，协助处理行政争议案件及其他工作，现已能够独立承担案件。河南省自然资源厅依托煤田地质局组建了河南省自然资源政策法规咨询研究中心，开展复议应诉事务性工作实践。江苏省自然资源厅在省厅直属事业单位不动产登记中心下设法律事务部，支撑省厅复议应诉等法治工作等。通过以上方式，很大程度上缓解了“案多人少”的突出矛盾，系统行政复议水平和能力得到了促进和提高。（胡卉明）

复议委员会

第五条 行政复议机关可以根据工作需要设立行政复议委员会，审议重大、复杂、疑难的行政复议案件，研究行政复议工作中的重大问题。

【解读】本条是关于行政复议委员会的规定。

2008年9月，《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法〔2008〕71号）下发，决定在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作。这项工作是进一步健全和完善行政复议体制和工作机制，落实党中央、国务院一系列要求的重要举措。

关于行政复议委员会制度的构建，自然资源系统一直是先行先试。2003年，原国土资源部制定了行政复议委员会工作规则。2013年，原国土资源部在修改完善行政复议委员会工作规则的基础上，制定了行政复议案件会审制度。为进一步完善行政复议体制和工作机制，提高行政复议解决行政争议的质量和效率，增强行政复议制度的公信力，结合自然资源系统行政复议委员会工作丰富的实践基础和工作面临的新形势和新情况，《规定》明确：“行政复议机关可以根据工作需要设立行政复议委员会，审议重大、复杂、疑难的行政复议案件，研究行政复议工作中的重大问题。”

自然资源重大、复杂、疑难行政复议案件，是指案情重大、涉及面广，具有重大影响的案件。一般考虑几个因素：一是标的金额较大。比如行政处罚数额较大的。当然，标的金额是否较大在不同经济发展水平的地区会有不同的判断标准，需要各地的自然资源管理部门根据本地区实际情况判断。二是社会影响较大。比如自然资源领域涉及重大公共利益的行政许可案件，判断是否具有较大的社会影响，可以考虑当地人民群众对案件是否关注、是否涉及群体性利益、涉案的人数是否众多、当事人双方矛盾是否尖锐以及是否涉及重大事项等因素。同时，对于法律关系复杂、涉及面较广和一些案件类型较新、需要统一审理标准、在本辖区具有普遍法律适用意义以及可能对自然资源行政执法标准产生重大影响的行政复议案件，也可以根据行政复议案件审理实践的需要，由行政复议委员会审议。（杨慧娟）

队伍建设

第六条 行政复议工作人员应当具备与履行职责相适应的政治素质、法治素养和业务能力，忠于宪法和法律，清正廉洁，恪尽职守。

初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

【解读】本条是关于自然资源行政复议工作人员要求的规定。

自然资源行政复议工作直接关系群众权益，代表部门形象和执法水平，需要建设培养一支具备与履行职责相适应的政治素质、法治素养和业务能力的高素质队伍。2017年9月1日，根据第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》，《行政复议法》进行了第二次修正，在第三条中增加一款，作为第二款：“行政机关中初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”《规定》第六条严格落实了上述规定精神，明确要求自然资源行政复议工作人员应当具备与履行职责相适应的业务能力，并且按照“老人老办法、新人新办法”的原则，要求初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。这一规定的实施，有利于不断提高行政复议队伍的知识水平、法治思维和法治能力，同时还可以进一步提升自然资源行政复议工作人员的专业素养和业务能力，为做好自然资源行政复议工作提供强有力的人才保障。（朱根民）

统计分析

第八条 行政复议机关应当定期对行政复议工作情况、行政复议决定履行情况以及典型案例等进行统计、分析、通报，并将有关情况向上一级自然资源主管部门报告。

行政复议机关应当建立行政复议信息管理系统，提高案件办理、卷宗管理、统计分析、便民服务的信息化水平。

【解读】本条是关于行政复议统计分析以及信息管理系统建设的规定。

行政复议是有效化解行政争议、维护人民群众合法权益、监督权力公开规范运行、建设法治政府的重要法律制度。加强自然资源行政复议分析通报和考核评价工作，是全面履行行政复议法定职责的必然要求，是维护人民群众合法权益的重要措施，也是强化行政机关上下级监督和倒逼行政机关依法行政的重要手段。自然资源部以及系统高度重视行政复议行政应诉通报和考核评价制度建设。

关于自然资源行政复议情况分析通报制度

2012年、2013年原国土资源部连续发文，就建立和规范行政复议统计分析工作进行部署，要求“按时上报统计报表和分析报告，保证统计数据的准确性、时效性，确保行政复议统计数据能够准确反映行政复议案件和行政复议工作现状”。行政复议统计分析报告，一般对季度、半年和全年的行政复议案件数据进行汇总分析；报告内容主要包括行政复议案件数量情况和简要分析；复议案件数量情况包括对案件数量、案件类型、申请人情况、被申请人情况、案件地域分布情况和案件办理方式等数据进行统计分析。简要分析是从行政复议案件中发现自然资源管理工作中存在的不足和问题，针对重大疑难问题和普遍性、规律性问题进行具体分析，指出现行自然资源政策法律和管理方面存在的问题等，结合实际提出明确具体的政策建议，更好地为自然资源监管和决策提供支撑保障。目前，大部分地方自然资源主管部门已建立行政复议情况统计分析和通报制度，并开展了相关工作。

关于自然资源行政复议信息化管理

开展自然资源行政复议信息化建设，是新形势下提高行政复议工作效率与质量，充分发挥行政复议制度功能的必然要求。运用大数据技术对行政复议、行政诉讼案件的数量、类型、诉求等指标进行综合分析与运用，能够更好地为自然资源管理提供技术支持与服务保障。同时，各级自然资源主管部门应当建立行政复议信息管理系统，实现统一上报、统一管理，定期将本机关行政复议情况报送上级自然资源主管部门。有条件的地方还可以建立行政复议案件办理系统，开展行政复议案件案卷电子化档案管理，实现行政复议数据的统计分析功能以及实时数据更新、实时在线统计功能。探索运用微信平台等新技术手段，拓展便民利民的服务方式，减少公民、法人和其他组织通过行政复议渠道解决行政争议的经济成本，降低行政成本，节省行政资源。

目前，自然资源部本级已经建立了行政复议行政应诉统计直报系统、行政复议办案系统，并每周通过“自然资源法治”微信公众号向社会公布部行政复议立案情况。2020年，自然资源部将委托部不动产登记中心（法律事务中心）开展“自然资源智慧法治数据服务平台”建设，探索运用大数据技术，推动自然法治建设的智能化和信息化，特别是要实现行政复议在线申请和受理。（杨慧娟）

考核评价

第九条 县级以上自然资源主管部门应当将行政复议工作情况纳入本部门考核内容，考核结果作为评价领导班子、评先表彰、干部使用的重要依据。

【解读】本条是关于行政复议考核评价机制的规定。

近年来，自然资源部针对自然资源领域行政复议行政应诉案件多发高发的严峻态势，建立了行政复议考核评价机制，对复议案件中揭示的自然资源管理存在的问题坚决予以纠正，对复议工作情况进行绩效考核，不断完善复议工作激励机制，从源头上促进行政机关依法行政。

根据《行政复议法实施条例》第六十一条的规定，各级行政复议机关应当定期总结行政复议工作，对在行政复议工作中作出显著成绩的单位和个人，依照有关规定给予表彰和奖励。对此，《规定》第九条规定，县级以上自然资源主管部门应当将行政复议工作情况纳入本部门考核内容，考核结果作为评价领导班子、评先表彰、干部使用的重要依据。这更加压实了县级以上自然资源主管部门在开展行政复议工作，履行行政复议决定以及实质性化解行政争议方面的主体责任；体现了自然资源管理系统推进依法行政的坚定决心，充分运用行政复议的内部纠错和倒逼依法行政的功能，将法治思维和法治方式融入自然资源管理队伍建设。（杨慧娟）

复议补正

第十二条 行政复议机构认为行政复议申请材料不齐全、表述不清楚或者不符合法定形式的，应当自收到该行政复议申请书之日起5个工作日内，一次性书面通知申请人补正。

补正通知书应当载明下列事项：

（一）需要更改、补充的具体内容；

（二）需要补正的材料、证据；

（三）合理的补正期限；

（四）无正当理由逾期未补正的法律后果。

无正当理由逾期未提交补正材料的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入复议审理期限。

【解读】本条是关于自然资源行政复议补正的规定。

行政复议案件审理中，行政复议机构可以要求申请人补正材料，但是为了避免行政复议机构滥用补正权，以补正的形式拒绝履行行政复议职责等，《规定》对补正的内容、期限和方式等作出了明确的规定：

一是关于补正的内容。主要是指行政复议材料不齐全或者表述不清楚，导致行政复议机构无法判断是否符合行政复议受理条件。行政相对人提起行政复议申请必须符合法定形式要件、法定条件，并提交必备的材料。此外，错列被申请人或者复议请求不明确的情形，行政复议机构也可以要求申请人补正。

二是关于补正的期限。《行政复议法实施条例》第二十九条规定，补正通知应当载明合理的补正期限。之所以法律法规只规定了“合理期限”，是因为每个案件需要补正的事项有所不同，有的简单、有的复杂，不能一概而论。行政复议机构对此具有一定的裁量权，但要限定在“合理”限度之内。

三是关于补正告知的要求。行政复议机关要求申请人补正行政复议申请，如果申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正。无法当场更正的也可以一次性书面告知申请人补正。这里的“一次性”告知是对行政复议机关的要求。行政复议机关应当认真审查行政复议申请材料是否完备、符合要求，提高补正效率，减少程序浪费，秉承便民原则，一次性告知申请人需要补正的材料和相关要求。

四是关于申请人逾期不予补正的法律后果。实践中，行政复议机关会遇到经补正后，申请人提交的补正材料仍不能足以证明相关案件事实的，或者提交的证据材料不符合补正要求，甚至是逾期不予提交补正材料的，这对行政复议机构审理案件造成了很大困难和阻力，导致无法查明案件事实，案件久拖不决。面对这种情形，行政复议机关应当作出什么处理，法律并无明确规定。对此，我们认为补正不合格和无正当理由逾期未补正实际包含两层含义：申请人因未能提供符合法律规定的复议申请，不符合受理条件；申请人怠于依法积极履行其复议权利。对此，《规定》第十二条规定无正当理由逾期未提交补正材料的，视为申请人放弃行政复议申请，行政复议机关可以不作处理。（杨慧娟）

不予受理

第十三条 有下列情形之一的，行政复议机关不予受理：

（一）未按照本规定第十二条规定的补正通知要求提供补正材料的；

（二）对下级自然资源主管部门作出的行政复议决定或者行政复议告知不服，申请行政复议的；

（三）其他不符合法定受理条件的。

对同一申请人以基本相同的事实和理由重复提出同一行政复议申请的，行政复议机关不再重复受理。

【解读】本条是关于自然资源行政复议不予受理的规定。

行政复议不予受理是对不符合《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》规定的受理条件的复议申请作出的处理决定。《规定》在复议法的基础上，结合常年复议实践，对符合不予受理法定含义的情形以及不再重复受理情形进行了创新性规定，主要包括有：

未按照规定要求提供补正材料的

《行政复议法实施条例》规定如果申请人无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。对此，行政复议机关是否就可以不再作出处理？我们认为，为了充分保障申请人合法权益和积极回应申请人复议申请，同时避免因为复议机关长时间未下结论性意见，申请人在等待观望复议机关的处理意见耽误其在法定期限内正确维权，《规定》明确，行政复议机关应当在补正期限到期后，及时作出不予受理决定。这里建议复议机构在具体办理时，可以先与申请人通过电话等方式充分沟通，明确申请人拒绝按要求补正并留下相应证据后再作出不予受理决定。

对下级自然资源主管部门作出的行政复议决定或者行政复议告知不服，申请行政复议的

对于申请人提交的对各级自然资源主管部门作出的行政复议决定或者行政复议告知不服的行政复议申请，实践中复议机关可以不同的理由和依据作出不予受理决定或告知，存在处理结论不统一的情形。主要理由包括有：一是《行政复议法》已经明确规定对包括不予受理决定在内的行政复议决定或者行政复议告知不服的，应当向法院提起行政诉讼，而不是对复议决定提起行政复议申请，其不属于行政复议范围。二是依据《行政复议法》第二十条规定，对下级自然资源行政主管部门复议决定或告知不服再次向上级行政复议机关申请复议，实质上是要求上级复议机关履行对下级机关履职情况监督的请求，属于行政监督范畴，不属于复议范围。三是如果是对不属于本复议机关管辖的自然资源主管部门的复议决定或者复议告知不服的，依据《行政复议法》第十七条的规定，以不属于本机关受理的行政复议申请为由作出行政复议告知。为规范和统一自然资源系统关于此类复议申请的处理方式，《规定》对这种可以多理由、多依据不予受理或者告知的行政复议申请明确规定：可以依据本《规定》直接在法定期限内作出不予受理决定。

不再重复受理的情形

对于重复申请应该如何处理，《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》没有相关规定，但这是一种行政复议工作实践中经常遇到的情形，为规范对于此类复议申请的处理方式，《规定》明确规定，行政复议机关可以不再重复受理，也即可以不处理，相关复议申请材料做好登记并与原案卷合并归档即可。关于这一款的理解主要从三个方面掌握：

一是基本相同的事实和理由，包含了完全相同和基本相同两层含义，有的复议申请人对申请的事实和理由会进行一定修改，但是实质事实和理由是基本相同的，这种情形下，复议机构需要对复议申请进行认真甄别，避免重复受理。

二是重复提出，意即申请人已基于基本相同的事实和理由提出过行政复议申请，并且复议机关已经依法作出了相关处理或者正在依法处理的过程中。

三是同一行政复议申请，这是行政复议机构需要仔细研究和甄别的情形，如果复议申请事实和理由基本相同，但复议请求迥异，例如针对同一行政行为，申请人分别提出要求撤销行政行为或者追究作出行政行为当事人的责任的两次复议请求时，就不属于此种情形。