法治看点

阅读提示：《自然资源行政复议规定》（以下简称《规定》）将于2019年9月1日起施行，《规定》对自然资源行政复议案件的受理、登记、办理、决定及履行监督和法律责任进行了全面规范。《规定》旨在通过加强和完善制度建设，推进行政争议实质性化解，充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势，不断提升自然资源法治化水平，努力让人民群众在每一起行政复议案件中都感受到公平正义。为便于各级自然资源主管部门贯彻学习《规定》相关要求，用好这部开展行政复议工作的“工具书”，法治版特邀参与《规定》起草的业内人士，对重点条款进行实务解读，以供学习参考，本期为第三期。

征求意见

第二十二条  对受理的行政复议案件，行政复议机构可以根据案件审理的需要，征求本行政复议机关相关机构的意见。

相关机构应当按照本机构职责范围，按期对行政复议案件提出明确意见，并说明理由。

【解读】本条是关于行政复议机构办案过程中征求意见的规定。

实践中，行政复议申请五花八门，往往会涉及行政机关各领域、各方面业务。通常认为，履行行政复议职责的是行政复议机关，直接承担复议职责的机构是行政复议机构。但是，在审理行政复议案件过程中，行政复议机关作为一个整体，所有业务机构都应当各司其职，在复议机关履行复议职责过程中承担相应的职责。行政复议机构在具体办理复议事项的过程中，为完善行政复议审理程序，提高行政复议审理全面性和准确性，对于复杂、或者涉及相关业务机构业务的争议，往往需要征求相关机构的意见，相关机构应当积极予以配合，提出明确意见并说明理由。相关机构的意见就是复议案件审查时的重要参考。对此，《规定》第二十二条规定：“对受理的行政复议案件，行政复议机构可以根据案件审理的需要，征求本行政复议机关相关机构的意见。”

这里要特别强调的是，相关机构应当按照本机构职责范围，按期对行政复议案件提出明确意见，并说明理由。同时，行政复议机构在办理征求意见时也要注意，征求意见应该是要求其他业务机构结合自己业务领域针对审理过程中某个具体问题的合法性、合理性或某项具体事实的认定开展，不能笼统要求其他业务机构对复议案件所有问题都提供意见。（胡卉明）

案件审查繁简分流

第二十四条  申请人对自然资源主管部门作出的同一行政行为或者内容基本相同的行政行为，提出多个行政复议申请的，行政复议机构可以合并审理。

已经作出过行政复议决定，其他申请人以基本相同的事实和理由，对同一行政行为再次提出行政复议申请的，行政复议机构可以简化审理程序。

【解读】本条是关于自然资源行政复议案件审查繁简分流的规定。

推行复议审查繁简分流，是适应自然资源行政复议形势发展需要的实践探索和制度创新。具体的制度设计上，参考了行政诉讼中关于共同诉讼以及《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流的意见》（法发〔2016〕21号）的有关规定。《行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为2人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。共同诉讼所指的诉讼主体合并，分两种:一种是因同一行政行为引起的，一种是因同类行政行为引起的。就前者而言，同一行政行为引起的共同诉讼，由于该行政行为不能分割，法院必须一起审理，即必要的共同诉讼，又可以分两种情况，一是共同原告，就是两个以上的行政相对人对同一行政行为不服而向法院起诉。例如两人以上共同违法，行政机关作出同一行政处罚，受处罚人均不服，分别提起诉讼的；二是共同被告。就是两个以上行政机关共同实施的行政行为被诉至法院。后者，因同类行政行为引起的共同诉讼，主要是指当事人之间不存在不可分割的权利义务关系，可以作为不同的案件审理，也可以一起审理，之所以成为共同诉讼，是因为这类行为性质相同或者事实理由相同，从提高审判效率或者保证司法统一性上，可以共同审理。

本条就是在吸收借鉴共同诉讼有关法律规定的基础上，结合实践需要进行的规定，既有很大程度的吸收，也有结合部门特色的创新。《规定》主要从复议对象而言，采纳同一行政行为或者内容基本相同的行政行为两个概念，前者等同于共同诉讼中的同一行政行为，后者则与同类行政行为概念也基本相同，主要也是指行为性质相同或者事实理由相同，这里还包含一种情形，即有的申请人，在同一时间段，将同一行政行为拆分或化解成不同的诉求来申请的情形，例如提起一个信息公开申请后，先告不作为，认为行政机关未履行答复职责，紧接着又对信息公开申请的答复不服，提起了针对信息公开答复的复议，此时，复议机关则可以对两案进行合并审理，经与申请人沟通释明后，直接对信息公开答复进行审理。

在自然资源管理领域行政复议案件激增形势下，《规定》还确立了快速审理机制，主要针对行政复议机关已经针对申请人对某一或者某类行政行为不服作出了复议决定，其他申请人以基本相同的事实和理由对这类行为再次提出申请的情形。在上述情形下，行政复议机构可以简化被申请人答复程序，甚至可以不再要求被申请人作出答复，直接比照已经作出的复议决定径行作出决定，这既有利于提高审理效率，又能够确保复议决定的一致性。

须要注意的是，这种审理方式一般适用于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，例如：多人反复申请同一或同类政府信息引发的行政复议案件等。复议机构办案人员在审查事实和理由时，要高度认真负责，仔细甄别请求内容，不能仅因是对同一或同类行政行为提起复议，就简单认为应当快速审理。关于本条的具体操作，各级自然资源主管部门在行政复议实践中还可以结合实际情况作进一步探索，力求以较小的行政成本取得良好的社会和法律效果，真正实现公平和效率的统一。（胡卉明）

复议中止

第二十五条  行政复议期间有下列情形之一的，行政复议中止：

（一）双方当事人书面提出协商解决申请，行政复议机构认为有利于实质性解决纠纷，维护申请人合法权益的；

（二）申请人不以保护自身合法权益为目的，反复提起行政复议申请，扰乱复议机关行政管理秩序的；

（三）法律法规规定需要中止审理的其他情形。

属于前款第一项规定情形的，双方当事人应当明确协商解决的期限。期限届满未能协商解决的，案件恢复审理。

属于前款第二项规定情形，情节严重的，行政复议机关应当及时向有关国家机关通报。

行政复议机构中止行政复议案件审理的，应当书面通知当事人，并告知中止原因；行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。

【解读】本条是关于自然资源行政复议中止制度的规定。

行政复议中止，是指在行政复议过程中出现法定情形后，行政复议机关暂停有关行政复议案件的审理，待有关影响案件正常审理的情形消除后，再继续审理行政复议案件。行政复议中止只是行政复议审理活动的暂停，不是行政复议活动的彻底终结，一旦中止理由消除，复议机构应当及时恢复案件审理并及时作出复议决定。为保证行政争议得到实质性化解和避免行政机关工作秩序被故意扰乱，为双方当事人以及复议机关争取实质化解矛盾和处理争议的时间和主动性，《规定》根据复议工作实践需要，对《行政复议法实施条例》第四十一条关于中止规定的兜底条款，作了进一步细化，主要规定的中止情形包括：

一是双方当事人愿意协商解决矛盾的。《行政复议法实施条例》第四十条、第五十条规定，行政复议案件可以通过调解、和解的方式进行处理。实践中，在不违背法律原则，不损害国家利益和社会公共利益和他人合法权益的前提下，鼓励双方当事人通过沟通协商化解行政争议，实现案结事了。这样做，一方面简化了程序，节约了行政成本，提高了行政效率，另一方面促进矛盾纠纷的实质性化解，秉承了把化解行政争议作为行政复议工作的最大价值追求，取得了良好的社会效果。因此，《规定》将双方当事人愿意协商解决矛盾写入了中止情形。这里的条件包括：双方当事人都有愿意协商解决矛盾的意向，申请人不要求在法定期间内审结案件；为保证中止经得起法律检验和证据充分，双方当事人必须提交申请案件中止审理的书面申请；为防止案件无限期中止，以及案件长期中止对申请人合法权利带来的不利影响，愿意协商解决矛盾的，还需要向复议机构承诺一个双方达成合意的协商解决的合理期限，期限届满，仍未能协商解决的，复议机构应当恢复案件审理。

二是滥用复议权，不以保护自身合法权益为目的，扰乱行政管理秩序的。不可否认，近年来当事人反复、大量提起行政复议、行政诉讼的问题十分突出。2017年，原国土资源部首次对全系统的相关情况进行了粗略测算，同一当事人提起同类行政复议10件以上的，共计2435件，占到行政复议案件总数的41%；提起同类行政诉讼10件以上，共计1488件，占到行政应诉案件总数的7.6%，且多集中在政府信息公开和投诉举报领域，从一定程度上反映出极少数人滥用复议权和诉权，恶意消耗行政资源和司法资源现象突出，严重干扰了正常的行政管理秩序。为规范和引导当事人依法行使行政救济权利，根据最高人民法院印发的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）文件精神，《规定》在保护人民群众复议申请权的同时，力求依法对恶意复议和无理复议等滥用复议权的行为予以适当规制。对于明显没有复议的实际意义、以滋扰行政机关管理秩序为目的的复议申请，《规定》明确可以中止行政复议案件的审理。当然，这种中止不是剥夺了有关当事人的复议权，而是通过中止，避免复议机关被反复、大量的申请打乱工作节奏，集中精力加强对该复议申请及其源头性问题进行全面调查和研究，在充分掌握滥用复议权申请人数量、案件数量、周期以及复议诉求、实质诉求等情况的前提下，再启动案件审理，确保统一处理、同案同判，有效化解矛盾纠纷。

同时，对于申请人滥用复议权，干扰复议机关的正常工作秩序的行为，复议机关应当积极与其他有关行政机关、政府法治部门、人民法院等加强沟通联系，收集掌握相关情况，及时将相关情况通报公安机关、国家安全机关等有关国家机关依法依规处理。地方各级自然资源主管部门在发现申请人滋扰性滥诉的苗头性、倾向性问题时，也要加强和同级人民政府、上级管理部门以及司法机关的沟通和汇报，共同研究解决问题。（胡卉明）

轻微错误认定及纠正

第二十七条  被复议行政行为的处理结果正确，且不损害申请人的实体权利，但在事实认定、引用依据、证据提交方面有轻微错误的，行政复议机关可以作出驳回复议申请或者维持原行政行为的决定，但应当在行政复议决定书中对被申请人予以指正。

被申请人应当在收到行政复议决定书之日起60日内，向行政复议机关作出书面说明，并报告改正情况。

【解读】本条是关于轻微错误的认定及其纠正的规定。

通过近几年来对全国自然资源领域行政复议和行政诉讼数据的跟踪分析，可以发现，自然资源领域行政诉讼案件数量远远超过行政复议案件数量，泛司法化倾向明显。随着行政诉讼案件爆发式增长，行政纠纷泛司法化与司法途径纠正行政行为的实际效果不成正比，引发了越来越多实务界和理论界人士对行政复议和行政诉讼职能作用的深入思考和再度审视。《规定》第二十七条关于行政机关行政行为轻微错误的认定和纠正，不再机械强调复议机关对行政行为的消极监督，更多地赋予了复议机关实质性解决纠纷的措施和手段，更多强调复议机关对违法、不当行政行为的纠正，鼓励复议机关积极纠正原行政行为的轻微错误和瑕疵，保障行政相对人的实体权益，减少程序空转，迅速化解行政纠纷，稳定行政法律关系。充分发挥行政复议的优势，在行政复议和行政诉讼的衔接中，应当将更多的行政纠纷留在行政复议程序中予以化解。

关于具体适用本条应当把握的几个关键：

本条并非行政复议决定纠正原行政行为的必然选择

一般情形下，行政复议机关只要按图索骥，根据《行政复议法》第二十八条和《行政复议法实施条例》第四十三至第四十八条规定都能作出相应的行政复议决定。本条事实上规定了一种新型的行政复议决定类型，即指正后维持或者驳回。复议机关如果遇到符合本条第一款规定的情形，并且是具有“治愈”价值的行政行为，可以选择适用本条规定。

适用本条规定必须满足三个条件

“被复议行政行为的处理结果正确”“不损害申请人的实体性权益”“在事实认定、引用依据、证据提交方面存在非实质性瑕疵，且情节轻微的”等3个条件缺一不可。第一，处理结果正确是最重要的，如果处理结果不正确，不需要考虑其他两个条件即可认定不适用本条规定。第二，关于实体性权益，是相对于程序性权益而言。本条强调维护申请人的实体性权益，看起来确实有“重实体、轻程序”之嫌，但是这并非意味着程序性权益可以损害，只是对实体性权益和程序性权益的保护采取了不同的方式。损害实体性权益的，必然导致行政处理结果不正确，因此不适用二十七条规定，应当依照《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定作出行政复议决定。损害程序性权益的，尽管行政行为的处理结果正确，行政复议机关作出维持或者驳回的决定时，仍然要求行政复议被申请人作出书面说明，并改正程序性轻微错误。第三，这里的轻微错误，从程度和内容上均有要求。从程度上来说，指的是错误微小，并且具有改正的价值。例如：被申请人给申请人邮寄信息公开告知书，但未在信封上标明邮寄文件内容，申请人主张未收到该信息公开告知书，但是从双方当事人提交的证据材料及其形成的证据链中可以表明被申请人已经将信息公开告知书送达申请人，那么行政复议机关可以驳回申请人的行政复议申请，同时在行政复议决定中指出被申请人在送达程序上的轻微错误，建议予以完善。须要说明的是，常见的程序违法——超期作出行政行为，不适用本条。新行政诉讼法修改后，司法机关对超期作出行政行为是“零容忍”，一旦出现“超期”行政行为必须确认违法。从内容上来说，轻微错误存在于事实认定、引用依据、证据提交3个方面。在实践中，事实认定方面的轻微错误多种多样，例如：对违法占地进行行政处罚，面积丈量有些许误差，但不对行政处罚的结果造成实质性影响，不影响申请人的实体性权利，就属于事实认定方面的瑕疵；引用依据的轻微错误，指的是引用依据时出现文字错误或者条款款目（条文内容引用正确）的错误，结果正确，同时也不影响申请人的实体性权利。这里需要注意的是，即使结果正确，但存在未援引法律依据或者援引具体法律依据的条款项目和内容不够具体、准确情形的，不属于引用依据轻微错误的范畴，而是属于引用依据错误，需要作出撤销或者变更决定的情形；证据提交的轻微错误，一般指提交证据材料不齐全。从发生的过程上来说，轻微错误一般存在于两个阶段，事实认定、引用依据的轻微错误应当发生在行政行为作出阶段，证据提交的轻微错误应当是发生在行政复议审查程序当中。

行政复议决定的结果可以是维持，也可以是驳回

由此可知，行政复议机关如果依据轻微错误条款作出行政复议决定，一旦涉及行政诉讼，行政复议机关都将与原行政行为机关作为共同被告参加行政应诉，就行政复议决定的合法性进行举证答辩，并重点说明轻微错误部分的合法性和必要性。如果行政复议机关没有适用轻微错误条款，因为事实认定、引用依据和证据提交方面的轻微错误作出撤销、确认违法、责令履行等改变原行政行为的行政复议决定，行政复议机关则需要单独应诉。

另外，轻微错误被指出后，行政复议被申请人还需要在60天内提交书面说明和改正情况。关于轻微错误的规定，目前还没有特别明确的内涵和外延，需要在实践当中丰富和发展。各级行政复议机关要审慎适用，避免适用不当侵害行政复议申请人的合法权益。（马 琳）

复议意见书与建议书

第二十九条  行政复议机关在行政复议过程中，发现被申请人相关行政行为的合法性存在问题，或者需要做好善后工作的，应当制发行政复议意见书，向被申请人指出存在的问题，提出整改要求。

被申请人应当责成行政行为的承办机构在收到行政复议意见书之日起60日内完成整改工作，并将整改情况书面报告行政复议机关。

被申请人拒不整改或者整改不符合要求，情节严重的，行政复议机关应当报请有关国家机关依法处理。

行政复议期间，行政复议机构发现法律、法规、规章实施中带有普遍性的问题，可以制作行政复议建议书，向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议。相关机关应当及时向行政复议机构反馈落实情况。

【解读】本条是关于行政复议意见书和行政复议建议书的规定。

实践证明，做好行政复议工作，一方面，通过对申请人提出的行政行为进行合法性和合理性审查，可以保障和监督行政机关依法行使职权，及时纠正违法或者不当的行政行为；另一方面，通过对办理案件过程中发现的其他相关行为进行有效处理，也有利于及时发现行政执法中带有普遍性的问题，促进行政机关严格执法，完善制度。因此，也就产生了行政复议意见书和行政复议建议书。《规定》对《行政复议法实施条例》中关于行政复议意见书和行政复议建议书的规定进行了细化。

第一，行政复议意见书适用于两种情形：一是行政复议机关在办理案件过程中发现虽未违法，但不符合正当程序要求的行政行为，或者与该行为相关联的不属于本行政复议审查范围的其他违法行为；二是行政复议机关作出行政复议决定后，需要有关行政机关做好宣传解释工作或者后续的善后工作，以更好地平衡利益，化解矛盾，做到案结事了。上述两种情况往往与行政复议审查的行政行为没有直接关系，不宜在行政复议决定书中直接予以明确，因此，《规定》第二十九条明确规定，行政复议机关在行政复议过程中，发现被申请人相关行政行为的合法性存在问题，或者需要做好善后工作的，应当制发行政复议意见书，向被申请人指出存在的问题，提出整改要求。此外，为保证这项制度落到实处，该条还规定，被申请人应当责成行政行为的承办机构在收到行政复议意见书之日起60日内完成整改工作，并将整改情况书面报告行政复议机关。被申请人拒不整改或者整改不符合要求，情节严重的，行政复议机关应当报请有关国家机关依法处理。此处所指有关国家机关，是指监察机关或者有人事任免权和处分权的国家机关。《规定》第四十条规定的法律责任中也对未按时答复《行政复议意见书》或者整改不力的责任人规定了处分条款。

第二，行政复议建议书适用的情形：行政复议机构在办理行政复议案件过程中，除可以发现有关行政机关在依法行政过程中存在的具体问题外，通过案件的办理，还可以直观地掌握有关法律法规的实施情况，发现法律、法规实施中存在的带有普遍性的问题。因此，行政复议机构办理行政复议案件，不仅要解决具体行政争议，而且在于“一叶知秋”，及时发现制度建设存在的各种倾向性问题，分析原因，寻找对策，并及时制作行政复议建议书，向有关立法机关及其他有关机关提出切合实际的完善制度和改进行政执法的意见和建议，以不断推动各级行政机关提高制度建设的质量和水平。

无论是行政复议意见书，还是行政复议建议书，都应当根据相应法律法规作出并符合3个要求：一是注重时效性，发现问题后及时提出意见和建议；二是注重针对性，就普遍存在的共性问题提出具体意见和建议；三是注重可行性，针对具体问题提出切实可行的意见和建议。（尚晓萍）