编者按

学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育开展以来，自然资源部系统各司局、各单位高度重视调查研究工作，将调查研究作为发现问题、检视问题、解决问题的重要途径，坚持在调查研究中转变工作作风、推动解决问题、提高干事创业能力，形成了一批调研成果，不少成果已转化为政策文件。

为了继续抓好调查研究的“后半篇文章”，持续推进调研成果转化、显化调研成效，《中国自然资源报》开设《大兴调查研究》专栏，陆续选刊一批优秀调研成果，加强调研成效总结和宣传解读，推动更多成果转化为有效政策供给，转化为谋划和推动工作的思路和方向，转化为务实的工作作风。

古生物化石保护利用要走“现代化”之路

赵先良 张昊楠 王丽霞 任轶青

提要

古生物化石是生命信息载体，在生物进化、地质演化、气候变化与生态环境变迁方面有着重要科研价值，也是地质科普的重点领域。我国化石资源丰富，产地众多，化石资源保护与古生物科研水平处于世界前列，但化石利用水平不高，尚未能充分发挥化石应有的功能和价值。未来，如何实现古生物化石保护利用高质量发展与高水平保护的良性互动？我们应在更高起点上谋划化石工作，聚焦“分类管理、重点保护、科研优先、合理利用”，“把应保护的保护到位，把可利用的充分利用”，不断提高化石工作的现代化水平。

我国古生物化石保护利用面临的问题

化石具有多重价值，做好化石的科学合理开发利用，可打造新的经济增长点、科研科普亮点和文化热点，助力高质量发展。我国化石资源丰富、品类繁多、覆盖面广，化石保护取得了重大成就，但仍面临不少问题。

一是化石资源与化石标本家底不清。国家已设立53处国家级重点保护古生物化石集中产地，许多省份还有本级的保护产地，近几年通过环境调查评价也发现了许多新产地。但由于产地标准不一，没有进行全国统一的调查评价，全国化石资源的分布赋存状况不清楚。已挖出的化石标本，由于没有进行过登记统计，没有可靠的数据。

二是缺乏全面系统的规划布局。由于资源产地情况不清，全国规划无从做起，也无法对重点保护、合理利用做出系统科学布局。即使是53处国家级重点保护古生物化石集中产地，也有部分规划缺位。这使得产地保护利用缺乏长期保证，直接导致在资金、人才、科普、科学价值发掘等方面出现严重不足。

三是化石领域制度、规范建设总体滞后。2011年《古生物化石保护条例》（以下简称《条例》）施行，2013年实施办法出台后，只以部规范性文件出台了化石分级标准、首批化石名录、化石产地及馆藏机构认定办法等，多年来没有根据形势发展及时调整。《条例》对化石实行全面保护，开发利用方面规定“因科学研究、教学、科学普及或者对古生物化石进行抢救性保护等需要，方可发掘古生物化石”。我国对所有化石都是保护的，分为重点保护和一般保护两类，《条例》同时规定“古猿、古人类化石以及与人类活动有关的第四纪古脊椎动物化石的保护依照国家文物保护的有关规定执行”。而受《文物保护法》调整的古脊椎动物化石保护，其三级划分标准与重点保护化石的三级划分标准不一致，按照《文物保护法》规定有的化石可能定为一般文物。这就导致了两方面后果，一方面，法律法规的不一致容易造成违法处罚量刑不同，刑诉争议；另一方面，保护面过大，易流于形式，堵而不疏、执法不严，无法达到良法善治。

同时，化石标准规范不够体系化。原国土资源部2013年3月施行的古生物分级标准（试行），总体上偏原则宽泛，细化定量不够，造成“该保护的保护不住，不需要保护的又要采取措施严格保护”，成本过高。另外，在化石产地评价、化石鉴定、标本保管、维护修复等方面也都缺乏标准规范。

四是大量化石的“灰色身份”影响市场建设。社会上化石存量很大，绝大多数是2011年以前发掘采集的。《条例》实施后，除允许挖掘的四种情形外，其他挖掘的化石均为非法。因此市场上化石，无法判定其合法性，身份是灰色的，市场交易也成为无源之水。虽然允许存在一般保护化石的买卖，但没有形成真正健全的市场。如此不仅影响化石的交易、捐赠，阻碍民间重点保护化石向合法博物馆的良性流动和合理利用，也影响科普展出、国际交流。我国众多博物馆、民间收藏机构、科普机构的化石需求量很大，市场基本上被国外化石占据、垄断，由此也制约了我国化石价值发挥和相关产业的发展。

五是化石产地保护面临严峻形势。我国化石产地点多面广，许多在山区、沙漠等自然条件恶劣地区，游客不多，保护监管成本很高。商业性开发受政策限制，无法将资源优势转化为经济、社会效益。一些当地管理人员说，“只保护无产出，越保护越穷，抱着金饭碗讨饭吃”，积极性严重受挫。

六是化石开发利用程度受限。在各地加大化石资源保护，自然保护地管理力度加大的背景下，即便基于科研、科普和教学三种情形，规模发掘化石也比较困难，审批手续繁琐，协调时间长。从调研情况看，大部分产地的优势在于专业机构初期形成的科研成果，一旦成为保护产地，后续研究就面临制约，成果无法彰显。在野外考察中发现了新化石属种，待编制挖掘方案并通过层层审批，往往已逾科研经费周期，或者被他人偷采、自然破坏。高校教学用化石标本要求系列化、系统化、全面性，目前标本更新和补充困难。恐龙等大型脊椎动物化石一直是非常重要的科普展览素材，但一般都是重点保护化石，受目前政策对市场交易的限制，许多地学类自然类博物馆难以取得好标本。

改进古生物化石保护利用的建议

根据古生物化石保护“分类管理、重点保护、科研优先、合理利用”原则，针对上述问题，提出如下改进建议：

一是开展化石资源调查评价，查清家底，做好保护利用规划。

按统一标准规范组织全国范围的化石调查评价，查清各类化石资源分布情况。根据重要化石的集中赋存情况和价值，进行资源产地分级，落实“分类管理、重点保护”原则。对确需保护的集中产地，纳入国家自然保护地体系，尤其要与“三区三线”统筹协调，继续设立化石资源保护专项，更新补充保护监管设施，为子孙后代留下宝贵资源。对重点保护区外可开发利用的化石资源，按其价值类型，在做好资源开发规划、生态保护的基础上，科学合理设定开采权，有序开发利用，发展文旅产业，体现保护与发展的统一，形成化石保护、有序开发、合理利用、监督保障正循环、高质量发展局面。

二是开展化石登记，查明重点保护化石家底，明确化石身份。

无论是原地保存还是出土标本，重要化石都要进行登记注册以获取合法身份，提高化石保护水平，提升化石标本交易安全。对于历史上形成的存量化石，特别是属于重点保护化石，本着尊重历史、实事求是的原则提出稳妥处理政策。《条例》实施以后开采、交易的重点保护化石，应依法处置。其他证据不足的重点保护化石，做好登记，明确权属，严格管理。一般保护的化石规范公开交易。

三是提升化石立法层级，适时修订化石保护条例。

建议尽快对古生物化石保护法进行立项，对化石保护、利用、监管及责任追究进行全面规范，弥补《条例》的不足，立法保持一致。现行《条例》很大程度上借鉴了《文物保护法》，但没有按文物一样分类管理，限制了化石的合理利用以及正常的交易流通。调研中，专家普遍建议，“把应保护的保护到位，把可利用的充分利用”，应当放开一般保护古生物化石的开发利用；把化石的资源保护与化石标本保护分开，分别处罚；严厉打击盗采、非法交易。修法重点要解决保护范围、管理权限、化石分级、审批流程等影响管理效率、开发利用、市场交易等问题。

四是支持科研、教学、科普机构合理利用化石。

满足科研、教学、科普对化石需要，是《条例》首先保障的。按照“科研优先”的原则，在化石调查评价、产地等级确定、开发过程中应进一步发挥专家作用。建议支持教学单位基于教学目的，在保护区外挖掘重点保护化石，系统性挖掘一般保护化石。支撑国有、公益性科普机构开展公益性化石采集、征集、捐赠，鼓励社会各界人士向国有科普机构捐赠化石。“化石的广泛利用，是最好的科普”，要支持民间收藏机构积极科普，壮大科普力量，支持合法市场、合法渠道促进化石常态化交易。简化化石挖掘审批流程，缩短审批时间，发挥相关协会学会、国有机构的作用。在责任主体明确的基础上，开展化石出入境审批改革试点。

五是完善化石管护行政管理体系。

建立以化石行政分级管理为主线，辅以联合执法行动机制、专家委员会、技术支撑机构、学术研究机构、馆藏机构等组成的政府职责体系和支撑组织结构。明确各级政府的化石管理保护机关及职责，包括行政管理机构、化石产地（公园）管理机构等；建立由自然资源（含林草）、公安、司法、海关、市场监管等部门组成的化石行政执法联合机制，打击非法活动；建立中央和省级专家委员会（办公室）及其指导联系机制，完善内部运行机制，对化石重要技术事项进行把关；建立专家库，按专业对口随机抽取专家进行技术鉴定、评审，提供咨询意见。

六是建立化石保护标准体系。

以化石分级标准为龙头，研究建立与《文物保护法》相衔接的分级标准，保证司法一致性；建立化石标准规范体系，包括管理与技术两方面，既可以是规范性文件，也可以是专业化标准；建立全国统一的鉴定、评审尺度，重点把住重点保护一级二级，与珍贵文物一级二级相当；借鉴文物保护的做法，规范行政裁量。规范化石馆藏机构设置和保管标准，实施分类管护，既鼓励公益性机构发展，也要支持商业性机构发展，支持合法收藏。