为健全完善云南省城市地下空间开发利用政策体系，助力具备条件的城市持续扩大地下空间开发利用规模，充分发挥综合效益，近日，省自然资源厅印发《关于加快推进城市地下空间开发利用的实施意见（试行）》，就进一步提升自然资源要素保障能力对16个州（市）自然资源主管部门提出7个方面实施意见。全文如下：

云南省自然资源厅关于加快推进城市地下空间开发利用的实施意见（试行）

2025年9月18日

为贯彻落实党中央、国务院关于全面加强资源节约工作的决策部署，推动全省城市地下空间开发利用政策体系健全完善，推进具备开发利用条件的城市地下空间开发利用规模持续扩大、综合效益充分发挥，进一步提升要素保障能力，支持云南省经济社会高质量发展，根据《自然资源部关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》（自然资发〔2024〕146号）有关要求，结合云南省实际，提出以下实施意见。

一、开展城市地下空间资源综合调查

（一）推进城市地质基础调查和专项调查

充分利用遥感、地球物理、地震、物联感知、地面数字化调查等技术方法，对需要开发利用地下空间的城市区域开展地质基础调查。根据城市发展开展不同精度的三维地质结构调查，综合运用云南省城市地质大数据共享平台地质信息数据库，建立云南省各城市三维地质结构、水文地质结构。重点围绕地质灾害、活动断裂、岩溶、膨胀土、软土及含水砂层、重大化工园区及重点生态区土壤污染状况等地质安全问题，开展城市地质安全风险专项调查。

（二）开展城市地下空间摸底调查

收集整理国土空间总体规划、详细规划及涉及城市地质安全相关专项规划等资料，完善城市地质信息数据库，按照不同程度的管控要求，摸清城市地下空间资源开发利用情况。

二、加强城市地下空间规划引领

（一）明确城市地下空间规划管控总体要求

按照主体功能定位，结合城市发展需要，充分考虑地下空间承载能力、灾害影响、地质水文等自然条件和文物古迹等人文条件，提出城市地下空间开发目标、抗震设防要求、布局指引、重点区域和协调联通的管控要求。因地制宜开展城市地下空间开发利用相关专项规划编制工作，相关成果纳入国土空间详细规划。

（二）科学编制城市地下空间详细规划

在编制详细规划时，应按照《云南省国土空间详细规划编制导则（试行）》和国土空间总体规划要求，衔接人防工程、道路交通、综合管廊等相关专项规划，根据城市现状条件和地块开发需求，明确地下空间用地功能与设施、开发强度、开发深度、开发边界、建设规模、出入口位置等控制要求，协调地表、地上、地下空间开发利用，提出符合安全要求的连通区域和连通方式以及地上地下空间复合利用和功能协调的有关要求，提出地下市政设施保障控制要求，并做好非同期建设内容的规划衔接。有立体开发条件的城市道路、绿地等公共空间也需要提出地下空间开发利用控制要求。鼓励地下空间开发需求较高的地区，可以结合地表详细规划同步或单独编制地下空间详细规划。

（三）明确城市地下空间规划条件

对于拟开发利用的地下空间，应根据详细规划核定地下空间国有建设用地使用权规划条件，明确地下空间的位置、空间范围边界、地下深度、建设规模、使用性质、配套建设要求和连通方式等内容。

（四）探索城市地上、地下空间复合利用

紧密结合“平急两用”公共基础设施建设、城镇低效用地再开发、存量土地资源盘活利用，统筹考虑交通枢纽、轨道交通等重点基础设施建设工程布局，探索城市空间分层规划和资源复合利用，促进城市功能布局优化和地上地下空间协同。鼓励在符合安全标准和综合交通规划要求的城市绿地、广场、公交场站、学校用地建设地下公共停车设施。地下空间建设项目应尽可能避让不可移动文物及其保护范围。

三、规范城市地下空间建设用地供应

（一）明确城市地下空间准入要求

地下空间应科学合理布局地下交通、应急防灾、人民防空、综合管廊、环境保护等城市基础设施和公用设施，鼓励合理布局商业、工业、仓储、物流设施等项目，禁止布局居住、学校、托幼、养老等项目。各州（市）、县（市、区）应明确城市地下空间的管控深度，为地下交通等公共设施建设预留空间。

（二）合理设立城市地下空间国有建设用地使用权

在符合规划开发深度的地下空间进行开发利用建设项目，均应科学合理设立地下空间国有建设用地使用权。地下空间国有建设用地使用权可分层设立，但同时应建立使用权分层管控及统筹协同机制。使用权人依法对地下空间国有建设用地享有占有、使用和收益等权利，但不得损害已设立的地表、地上或地下空间国有建设用地使用权和其他用益物权。根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回地下空间国有建设用地使用权，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。

（三）完善城市地下空间国有建设用地使用权配置方式

1.规范划拨方式配置

地下空间国有建设用地使用权可以采用划拨方式配置，但应符合《划拨用地目录》，经县级以上人民政府依法批准，土地使用者可在缴纳补偿、安置、前期开发成本等费用后或者无偿取得地下空间国有建设用地使用权。以划拨方式配置地下空间国有建设用地使用权的，按照地表国有建设用地使用权审批有关规定报有批准权的人民政府审批，由自然资源主管部门核发《国有建设用地划拨决定书》。通过划拨方式取得的地下空间国有建设用地使用权转让、出租、抵押应符合相关法律法规规定。

2.鼓励出让方式配置

出让方式配置分为招标、拍卖、挂牌以及协议出让等方式。其中，商业、娱乐、文化、工业和仓储及其配套设施等经营性用地，或同一宗地下空间有2个以上意向用地者的，应当采用招标、拍卖或挂牌等方式；审批权限和办理流程按照地表国有建设用地使用权执行。

符合以下情形的，可以采用协议出让（租赁）方式配置：

（1）地表国有建设用地使用权人利用自有用地开发建设地下空间项目的；

（2）与城市地下公共交通设施配套同步建设且不能分割实施的经营性地下空间；

（3）宗地内及宗地间的地下连廊；

（4）其他符合协议出让（租赁）的情形。

地下空间国有建设用地使用权出让年限按照单建式（独立开发建设）和结建式（同一主体结合地面建筑一并开发建设）项目结合用途分别确定。单建地下空间国有建设用地使用权出让年限不得超过相应用途的最高年限。结建地下空间国有建设用地使用权出让年限不得超过相应用途的最高年限，也不得超过其对应地表建设用地使用权出让的最高年限，且结建地下空间国有建设用地使用权的出让终止日期应与地表建设用地使用权的出让终止日期一致。地下停车位（库）使用年限可与地表建设用地使用权的最高使用年限一致，法律、法规另有规定的，从其规定。

3.探索租赁等其他方式配置

采用租赁方式配置地下空间国有建设用地使用权按照地表国有建设用地使用权审批权限和流程办理，并依法进行登记。租赁期限最长不得超过20年。承租人可依法将承租的地下空间国有建设用地使用权转让、转租或抵押。承租期满申请续期的，由原批准机关审批。符合条件的也可以采用作价（出资）入股等方式配置地下空间国有建设用地使用权。

（四）实施差别化的地价支持政策

地下空间国有建设用地使用权以出让或租赁方式配置的，其土地出让价款（租金）应分层计算。地下空间国有建设用地使用权出让底价应根据当地基准地价和不动产交易实际按照国家相关规范评估确定，充分考虑成本差异，实行向下递减的地价优惠政策。除地方另有规定外，地下三层及以下可不收取土地出让价款（租金）。鼓励各州（市）、县（市、区）结合实际探索建立地下空间建设用地使用权的公示价格体系。

已设立地表国有建设用地使用权的地下空间通过划拨方式供应并自行开发的，不再收取土地价款。对于利用公共管理与公共服务用地、公园与绿地的地下空间，建设面向社会提供公共服务的非营利性地下停车设施的，可不收取土地价款，但地下车位不得分割销售或以租代售。

四、加强城市地下空间建设项目规划管理

（一）规范规划许可管理

使用地下空间进行工程建设的，应按照《中华人民共和国城乡规划法》、《云南省土地管理条例》和《云南省城乡规划条例》相关规定办理规划许可。单独设立地下空间国有建设用地使用权的，可与地表空间分别办理规划许可手续。地下空间工程建设应符合法律规定的公共消防设施、防洪排涝防渗设施布局要求和工程技术标准；涉及文物保护范围和建设控制地带的，应依法征求文物行政主管部门意见；涉及人民防空工程的，应征求人防部门意见。

（二）优化规划许可程序

地下空间国有建设用地使用权以划拨方式配置的，可同步核发建设用地规划许可证、国有建设用地划拨决定书；以出让（租赁）方式配置的，可签订出让（租赁）合同后，核发建设用地规划许可证。建设工程设计方案符合详细规划和规划条件的，依法核发建设工程规划许可证。

五、完善城市地下空间产权管理

（一）规范城市地下空间不动产登记

地下空间建设用地使用权登记以不动产单元为基本单位，并通过国有建设用地划拨决定书、出让（租赁）合同及其附图载明的水平投影坐标、竖向起止高程和水平投影最大面积确定其范围，依法依规开展不动产登记。鼓励有条件的州（市）、县（市、区）探索实行三维地籍管理。

1.与地表国有建设用地使用权作为一个整体一并供应的地下空间，土地权利类型继续依法登记为国有建设用地使用权，权利设定方式登记为地表。

2.单独设立的地下空间国有建设用地使用权，其土地权利类型登记为国有建设用地使用权，权利设定方式登记为地下。

3.依法利用地下空间国有建设用地使用权建设建（构）筑物的，参照建筑物区分所有权的规定办理登记，地下空间国有建设用地使用权面积原则上不进行分摊，共用宗地面积办理登记；确需分摊的，按地下空间建筑面积进行分摊。

（二）推进已建成城市地下空间完善相关手续

建成并通过竣工验收的地下空间国有建设用地使用权，符合详细规划的，依法完善相关用地手续。其中，符合划拨用地目录的，按划拨方式补办手续；不符合划拨用地目录的，可按协议出让方式补办手续。以出让方式补办地下空间国有建设用地使用权的，对出让起止年限的设定，原合同有约定的从其约定。没有约定的，从施工许可证发放之日起计算，终止日期不得超过其确定用途类别对应的最高出让期限，并与地表国有建设用地使用权剩余年限相衔接，纳入合同或补充协议。

（三）明晰城市地下空间建设用地使用权权能

城市地下空间国有建设用地使用权自登记时设立，所涉建设用地使用权、建（构）筑物所有权应依法办理不动产登记，可依法转让、出租和抵押。涉及人防工程的，应当遵循人防工程管理的相关法律、法规规定。

六、严格城市地下空间用途管制

地下空间使用权人应当按照土地使用权出让（租赁）合同约定，或者土地使用权划拨批准文件的规定使用地下空间。符合国土空间规划，确需改变地下空间建设用途的，应当经设区的市、县（市）人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。

七、其他要求

各州（市）、县（市、区）自然资源主管部门要主动加强与住房城乡建设、发展改革、生态环境、工业和信息化、商务、公安、民政、交通运输、水务、应急管理、消防、军民融合、人防等有关部门的对接协调，协同推进地下空间开发利用。要加强合同履约动态监管，确保依规依约开发利用。工作中遇到的问题，及时向省自然资源厅反馈。后续国家和省另有规定的，从其规定。