2020年11月5日，自然资源部印发了《土地征收成片开发标准（试行）》。同年12月30日，我省制定了《云南省土地征收成片开发实施细则（试行）》（以下简称《细则（试行）》），为我省成片开发工作提供了有力指导。然而，成片开发作为一项新生事物，在实践工作中尚未积累足够经验，各界对其缺乏直观认识。在《细则（试行）》的执行过程中，逐渐暴露出一些不足。2023年10月31日，自然资源部印发了新的《土地征收成片开发标准》（以下简称《标准》）。在此基础上，省自然资源厅通过实地调研、专题座谈、征求各级自然资源主管部门意见、征求省级行业主管部门意见、组织专家论证等多种方式，深入了解地方实施情况，总结经验，分析问题，起草了《云南省土地征收成片开发实施细则》（以下简称《细则》）。
一、关于公益性用地比例的考虑
在我省成片开发工作近4年的实施过程中，主要反映的一个困难是公益性用地不足，尤其是针对省级以上开发区的成片方案。省级以上开发区因在规划建设方面有工业用地占比等规定，导致公益性用地总体占比不足40%。加之省级以上开发区之前编制报批成片方案过程中已将原有公益性用地消耗殆尽，新报批成片方案愈加困难。本次《细则》通过区分省级以上开发区，合理确定我省成片方案公益性用地比例要求，同时增加可纳入省级以上开发区范围外的公益性用地，补足省级以上开发区范围内公益性用地比例的规定，保障省级以上开发区范围内建设项目可通过成片开发方式报批用地。
二、关于成片开发方案的调整要求
成片开发方案经批准后，因规划调整、产业政策变化、市场波动等原因，在实施中确实存在不确定性，各地有对已批方案进行范围核减、用途调整、实施延期的需求。因此，《细则》结合我省实际，对《标准》中的成片方案调整规定进行了细化。
（一）调整仅涉及实施进度安排的
自然资源部《标准》规定调整仅涉及实施进度安排的，调整方案应报省级自然资源主管部门备案。《细则》将程序细化如下：由县（市、区）自然资源主管部门制定调整方案，经县（市、区）人民政府同意，由州（市）自然资源主管部门转报省自然资源厅备案。
（二）调整涉及地块变化的
自然资源部《标准》规定成片开发方案调整涉及地块变化的，调整方案应报省级人民政府批准。《细则》将程序细化如下：由县（市、区）人民政府组织编制调整方案，经州（市）自然资源主管部门初审，由州（市）人民政府报省级人民政府（或其授权委托机构）批准，抄送省自然资源厅审查。
考虑到如通过调整方案增加新的土地征收区域，为保障新区域内农民和集体经济组织的合法权益，需对新区域征求行业主管部门、集体经济组织和农民、社会公众意见及开展省级专家委员会论证等程序，与新报成片方案无异。为提高成片方案审查报批及管理效率，本次《细则》规定方案调整不得涉及增加新的征收土地；涉及用途调整的，调整方案应当按经批准的现行国土空间规划进行用途调整，同时取得调整涉及的集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并取得县级相关行业主管部门同意。
三、关于成片开发的实施范围
自然资源部《标准》明确规定成片开发应在“城镇建设用地范围内”实施。因此，《细则》按照《标准》要求，同步将实施范围明确为“城镇建设用地范围内”，确保我省成片开发工作严格遵循国家政策导向，保障政策执行的统一性和规范性。
四、关于水源保护区、九大高原湖泊、重要水系等的保护要求
近年来，国家和我省对水源保护区、九大高原湖泊、重要水系等的保护要求日益严格。为切实贯彻生态环保理念，《细则》明确规定，成片开发范围（即需要征收的部分）涉及水源保护区、九大高原湖泊、重要水系等保护范围的，必须符合国家和省相关管控要求，并取得主管部门的同意意见。对于不符合水源保护区、九大高原湖泊、重要水系管控要求的，一律不得批准成片方案，从源头上保障生态环境安全，实现经济发展与生态保护的协调共进。
五、关于“县（市、区）域内存在大量批而未供或者闲置土地的”如何界定
《细则（试行）》中明确界定为“批而未供土地消化周期超过3年（含）的或闲置土地发生率超过4%（含）的”。在具体执行过程中，鉴于我省各地批而未供和闲置土地处于动态变化之中，且国家、省对其处置要求也在实时调整，《细则》将其表述恢复至与《标准》一致。具体执行要求将通过省自然资源厅其他文件另行规定，以增强政策的灵活性和适应性，确保土地资源的高效利用。
六、关于成片开发方案内的土地用途
在实际工作中，我省成片方案在编制报批过程中为落实公益性用地占比要求，土地详细用途划分至地块，但在地方后续实施过程中缺乏调整空间，反映出“操作性不足”的情况。为解决这一问题，《细则》明确成片方案中仅区分公益性与非公益性用地，便于地方在土地用途大类中灵活实施，增强政策的可操作性，同时保障成片开发工作的顺利推进。