各州（市）自然资源和规划局、农业农村局：

为贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》《自然资源部 农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》《中共云南省委办公厅云南省人民政府办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见》精神，改革完善耕地占补平衡管理，建立“以补定占”为核心的差异化占补平衡管理新机制，推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，牢牢守住全省耕地保护红线，现通知如下：

一、改革占补平衡管理方式

（一）调整占补平衡管理范围。改进耕地占补平衡和进出平衡管理机制，除国家安排生态退耕、自然灾毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没及国家规定其他可不落实补充耕地情形外，各类非农建设、造林种树、种果种茶等占用耕地行为导致耕地减少的，均应落实耕地占补平衡，补充与所占用耕地数量和质量相当的耕地。

（二）压实补充耕地主体责任。强化耕地总量管控，省级统筹全省范围内耕地占用与补充工作，对各级行政区内各类占用耕地与补充耕地实行年度“算大账”，根据全省耕地区位、类型和质量等级，推进差异化的耕地开垦费标准适时调整。县级以上人民政府是本行政区内耕地占补平衡的责任主体，要按照国家和省相关要求，采取积极措施及时补充耕地，加强耕地占补平衡管理，确保辖区耕地总量不减少，质量不降低，水田总量基本稳定。

（三）合理优化补充耕地来源。在符合国土空间规划和生态环境保护要求的前提下，国土调查成果中各类非耕地，均可作为补充耕地来源。补充耕地要按照“恢复优质耕地为主，新开垦耕地为辅”原则，优先将25度以下特别是坝区耕地流出的园地、林地等其他农用地恢复为可长期稳定利用耕地。未利用地开发要坚持生态优先、以水定地、稳妥有序，原则应控制在国家和省划定的耕地后备资源补充空间范围内。

（四）实行差异化占补平衡管理。结合省情，将全省耕地占补平衡指标细化为恢复耕地指标和项目垦造耕地指标。各类占用耕地导致耕地减少的责任主体确无法自行落实补充耕地的，可区分占用情形，通过使用两类耕地占补平衡指标分别挂钩方式落实补充耕地责任。其中，非农建设涉及占用耕地的，原则使用垦造类耕地占补平衡指标挂钩；流转耕地用于其他农用地以及农业设施建设、水库淹没区等导致耕地减少的，可使用恢复耕地指标。县级人民政府要切实加强耕地种植用途管控，确因农田基础设施、农村集体经济组织开展必要基础设施建设并依法依规办理用地手续、农村居民合理合法建住宅以及种植结构调整导致耕地减少的，由县级人民政府负责统筹落实补充耕地任务。

（五）健全耕地质量验收制度。省农业农村厅会同省自然资源厅制定补充耕地质量验收实施细则、质量鉴定技术规范。省、州（市）级农业农村主管部门会同同级自然资源主管部门建立补充耕地质量鉴定专家库。各级农业农村、自然资源主管部门要按照职责分工，加强对接会商，健全数据信息共享、移交等工作机制，建立耕地质量等级数据库，将补充耕地纳入国土空间规划“一张图”管理范围，共同抓好区域内补充耕地质量验收和质量鉴定的监督管理，确保各类补充耕地质量平均水平不低于各类占用耕地质量平均水平。其中，用于落实非农建设占补平衡的补充耕地，质量应不低于上一年度非农建设占用耕地质量平均水平。

二、强化以补定占刚性约束

（六）严格管控占用耕地行为。各地要坚持最严格的耕地保护和节约集约用地制度，强化规划管控和用途管制。非农建设占用耕地，要严格用地标准和审批，尽量避让优质耕地特别是永久基本农田，推动用地方式向存量挖潜转变。合理安排国土绿化等将耕地转为其他农用地的，应优先选择零星分散、产能低下或难以长期稳定利用的一般耕地并严控规模。各地要通过国土调查，实时掌握本行政区内耕地流量变化，确保耕地总量动态平衡。坚决防止未批先建、挖湖造景、乱占耕地建房等违法违规占用耕地问题。对违法违规占用耕地从事非农建设的，在整改完成前，按规定先行冻结所在县（市、区）指标储备库中垦造类耕地占补平衡指标，县级指标不足的，冻结州（市）级相应指标。

（七）严格非农建设以补定占。省自然资源厅依据自然资源部核算的全省上年度现状稳定利用耕地净增量，按统一规则，核定各州（市）稳定利用耕地净增量，确定各地本年度非农建设允许占用耕地规模上限。各州（市）结合所辖各县（市、区）耕地占用和增加情况，统筹安排各地非农建设“以补定占”管控规模。

（八）开展补充耕地质量鉴定。按照“县级初鉴、市级鉴定、省级抽核”要求，县（市、区）级农业农村主管部门会同同级自然资源主管部门负责组织开展辖区内补充耕地质量初步鉴定。州（市）级农业农村主管部门负责开展辖区内补充耕地质量鉴定。省农业农村厅负责组织对省域内补充耕地质量鉴定开展抽核。

三、坚持量质并重管理补充耕地

（九）做好补充耕地数量核定。根据年度国土变更调查结果，省自然资源厅统筹考虑各州（市）年度内各类垦造和恢复耕地情况，按照国家统一规则，以年度国土变更调查耕地为底数，扣除“三区三线”划定中未纳入耕地保护目标情形以及难以或不宜稳定利用耕地后，作为各地现状稳定利用耕地，核算较规划基期年净增加量，进一步结合各地现状耕地净增加量情况，将国家核定的全省年度可入库补充耕地数量向下分解，作为各地年度可形成补充耕地数量上限。

（十）规范补充耕地项目实施。根据全省林草湿荒普查及耕林园布局优化调整完善成果，省自然资源厅组织对全省耕地和林地后备资源补充空间划定成果优化完善，综合考虑自然地理格局、农业种植现状和经济社会发展需求，编制省级耕地保护和国土绿化专项规划。鼓励各地整合相关资金和政策，在规划明确适宜实施补充耕地区域，统筹垦造耕地、全域土地综合整治以及生态修复等项目实施，按适宜耕作、集中连片、旱涝保收、高产稳产标准，将具备条件的补充耕地建成高标准农田。垦造耕地项目不得在法律法规规定的禁止开垦区域内实施，2020年度至实施前的地类应均为非耕地且实地未耕种。项目实施报备入库后，县级自然资源主管部门应主动公开补充耕地信息，接受社会监督。

（十一）抓好耕地质量核算管理。县级自然资源主管部门每季度末向同级农业农村主管部门提供垦造类补充耕地相关资料，每年2月底一次性移交上年度本行政区耕地占用、新增稳定利用耕地矢量数据。按照“县级核算、市级审核、省级复核”要求，县级农业农村主管部门会同同级自然资源主管部门做好年度各类占用和补充耕地平均质量等级的核算，州（市）、省级农业农村主管部门按要求分别对县级质量核算结果进行审核和复核后，由省农业农村厅将核算结果反馈省自然资源厅。

（十二）从严管控指标备案入库。县级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门依据补充耕地质量鉴定意见和核算结果，选择符合国土空间规划和生态环境保护要求、禀赋良好、集中连片、耕地质量等级不低于上一年度县域内非农建设占用耕地质量平均等级的新增稳定利用耕地，纳入非农建设补充耕地报备管理。符合条件的补充耕地由县级以上自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门分别完成申报、审核、复核后，纳入非农建设补充耕地储备库，形成补充耕地指标。改革后，各州（市）年度内按新方式入库耕地占补平衡指标总规模不得突破本地区“以补定占”管控规模上限，否则优先核减恢复类指标，不足部分核减垦造类指标。各地对补充耕地质量和数量真实性负责，严禁弄虚作假，省级适时组织对入库指标真实性进行抽查。

（十三）完善培肥改良与再评价。县级人民政府要加强垦造和恢复耕地的质量建设，落实后续培肥改良责任。补充耕地质量未达到上一年度县域各类占用耕地质量平均等级的，县级人民政府要制定实时改土培肥方案，采取土壤改良、地力培肥、治理修复等措施，治理退化耕地。培肥改良后，各级农业农村主管部门按照补充耕地质量鉴定程序，开展再评价工作。

（十四）加强补充耕地后期管护。各地有序垦造、恢复的耕地，县级人民政府要及时明确后期管护主体和责任，避免出现撂荒。耕地垦造、恢复完成后，县级人民政府可采取经济补偿、产业扶持等激励措施，引导农村集体经济组织或相关权利人持续耕种，符合条件的逐步划入永久基本农田。县级人民政府要组织补充耕地主体、经营主体对补充耕地持续开展地力培肥，持续提升耕地质量。

（十五）提升指标调剂管理水平。省自然资源厅在省级耕地占补平衡动态监管系统中分别设立恢复耕地指标和垦造耕地指标库，制定全省耕地占补平衡指标调剂管理办法，盘活指标，提升要素保障能力水平，建立两类占补平衡指标入库使用、动态监管以及核销出库机制。各类指标入库时，垦造与恢复耕地指标分别以补充耕地项目和稳定利用耕地图斑为入库单元。省自然资源厅将根据国土调查成果，不定期组织对全省指标库中剩余指标地块进行核查，将实地已为非耕地的地块从指标库中剔除并核减相应指标。县级自然资源主管部门要定期对指标储备库进行核对清查，新方式入库耕地占补平衡指标挂钩使用后，以图斑为单位及时出库，不再纳入系统监管。

四、稳妥推进改革顺利落地

（十六）统筹国家结转指标管理。全国耕地占补平衡动态监管系统正式移交省级管理后，原补充耕地储备库中尚未使用的耕地数量、水田规模及粮食产能指标，对应结转至云南省耕地占补平衡动态监管系统省、市、县三级账户，各地下年度非农建设允许占用耕地规模上限相应上调。改革后新入库垦造耕地指标单列，与全省结转剩余数量指标合并管理，按“先进先出”原则挂钩使用，原国家统筹水田规模指标剩余部分继续按原支持原则在省内统筹使用。新增建设用地项目落实耕地占补平衡按原挂钩方式，优先使用结转指标至水田规模指标清零。节余数量指标不足的，使用新入库垦造耕地指标或市场化购买原数量指标，水田规模或粮食产能指标不足，省域内调剂或市场化购买方式予以保障。全省新增建设用地项目落实占补平衡逐步过渡至仅挂钩垦造类数量指标。各州（市）要组织做好原补充耕地储备库指标清理核实工作，对于结转指标为负值、存在指标欠账的，要通过积极垦造、恢复耕地或通过市场化交易方式进行冲抵，无法平衡的，可使用本行政区年度新入库指标逐步抵补欠账。

（十七）做好管理政策过渡衔接。从2026年1月1日起，省自然资源厅将从严审查各地各类涉及新增水田项目的立项报备和指标核定，正在实施或验收的水田项目原则应在2026年6月底前按原管理方式报备入库并使用，逾期不再受理入库审查。

（十八）持续健全保护长效机制。各地要在前期相关试点工作组织实施的基础上，依托村（组）网格员队伍，在“云南省耕地保护动态监管系统”中将全省耕地和永久基本农田逐地块责任落实到人，将耕地保护监管关口不断前移，通过“人防+技防”，遏制耕地不合理流出问题。要持续推进耕作层表土剥离再利用试点，按照“谁用地、谁负责”原则，对涉及占用永久基本农田以及占用耕地位置集中连片、规模较大、质量较高的高速公路、铁路、机场等基础设施建设项目和临时用地，原则上应督促建设责任主体开展耕地耕作层土壤剥离工作，相关费用应纳入项目概算。非农建设占用耕地耕作层土壤剥离后，应优先用于本项目或本单位其他项目土地复垦新增耕地的表层覆土，剩余部分可鼓励有偿提供县域内违法用地整改复垦、土地综合整治、高标准农田建设、土壤改良、补充耕地质量验收及后续培肥管护等使用。

（十九）不断强化部门协同配合。耕地占补平衡事关耕地保护和粮食安全，事关社会经济高质量发展要素保障能力水平，改革耕地占补平衡管理，全省各级自然资源和农业农村主管部门要胸怀“国之大者”，主动扛牢政治责任，按国家和省相关职责分工加强协同配合，精心部署，确保全省耕地保护和粮食安全责任目标全面落实，改革部署及时落地。

本文件自印发之日起施行，以往文件规定与本通知不一致的，以本通知为准。国家有新规定的，从其规定。

云南省自然资源厅　云南省农业农村厅

2025年12月31日

（此件公开发布）