2026年8月13日，云南省自然资源厅、云南省发展和改革委员会、云南省住房和城乡建设厅、云南省农业农村厅、云南省工业和信息化厅、云南省商务厅、云南省科学技术厅、云南省财政厅、中国人民银行云南省分行9部门联合印发《关于全面推进存量建设用地盘活利用促进土地资源提质增效的指导意见》（云自然资利用〔2026〕139号）（以下简称《指导意见》），现就《指导意见》出台背景、主要内容、主要特点、实施期限等解读如下。
一、出台背景
为贯彻落实党的二十大和二十届历次全会关于盘活存量土地和低效用地的决策部署，2026年3月，自然资源部、国家林草局出台《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号），明确“‘十五五’期间严格控制建设用地总量，统筹存量和增量建设用地供给，促进内涵式发展”。省委、省政府历来高度重视节约集约用地工作，多次强调要盘活存量、有效解决土地闲置等问题。随着我省“3815”战略发展目标深入实施，资源经济、园区经济、口岸经济对土地要素保障也提出了更高要求。《指导意见》旨在贯彻落实国家、省实施全面节约战略的决策部署和工作要求，推动全省土地利用方式向存量挖潜转变，促进土地资源提质增效，助力全省高质量发展。
二、主要内容解释
《指导意见》以国家“十五五”自然资源保护利用规划为引领，紧扣五年规划发展目标，锚定“控增量、挖存量、优布局、提效益”总体思路，聚焦城镇、乡村、园区三大重点区域，提出“坚持存量优先、聚焦重点区域、加大政策供给、强化实施保障”4方面、18条意见。一是坚持存量优先。强化国土空间规划统筹引领，明确2030年单位GDP建设用地使用面积下降管控目标，建立差异化增存配比机制，健全全链条闭环管理模式，夯实全省存量用地盘活工作基础。二是聚焦重点区域。围绕城镇、乡村、园区三大区域，分类制定盘活措施。城镇地区结合城市更新推进低效用地改造升级；乡村地区依托全域土地综合整治、增减挂钩释放乡村土地资源价值；产业园区聚焦亩均效益提升土地集约利用水平。三是加大政策供给。通过增强详细规划支持、优化规划管控规则、鼓励自主或联合改造、允许分割合并盘活、支持用途合理转换、鼓励土地混合利用、支持自然资源组合供应、规范土地短期利用、妥善处理历史遗留用地等9条具体政策供给，全面释放政策红利，激发市场主体盘活活力。四是强化实施保障。从加强组织领导、拓宽资金渠道、加强宣传引导三个方面完善配套保障机制，压实市县和产业园区主体责任，明晰部门职责分工，依托“一张图”平台强化动态监管，拓宽资金保障渠道，推动存量建设用地盘活利用落地见效。
配套政策“工具箱”全面梳理国家、省相关文件，进一步明确加强规划支持、细化盘活路径、加强供应管理、加强资金支持、优化服务流程5个方面、25条政策。其中：加强规划支持5条，包括优化城镇开发边界、详细规划分层管控、施行差异化的规划设计技术标准、建筑规模统筹与跨单元弹性配置、正负面管控清单；细化盘活路径8条，包括产权主体自行改造、支持集中成片改造、支持零星用地开发、支持建设用地置换、促进市场流通转让、市场化回购和退出、空闲建设用地临时利用、全域土地综合整治；加强供应管理6条，包括产业链供应、用地混合供给、用途转换、立体空间复合利用、过渡期支持政策、自然资源资产组合供应；加强资金支持3条，包括降低用地成本、运用专项债券收回收购、强化存量建设用地盘活资金支持；优化服务流程3条，包括简化审批流程、开展历史遗留用地处置、规范不动产登记。
三、主要特点
（一）“增量依赖”转向“存量优先”。坚持“存量优先”目标导向。强化规划引领，设定2030年单位GDP建设用地使用面积下降率；实行规划期总量管控并建立增存挂钩机制，以盘活成效定增量供给；依托“一张图”实施存量底数与盘活处置全周期监管。通过目标、机制、监管，确保增量严控、存量盘活落到实处。
（二）“单点盘活”转向“系统治理”。聚焦城镇、乡村、园区三类空间特点，分区系统盘活施策。城镇空间强调从零星分散转向片区统筹，结合城市更新平衡整体利益；乡村区域依托全域土地综合整治和增减挂钩，在保障农民权益前提下系统推进用地整治；产业园区坚持亩均效益导向，建立低效用地退出与优质项目导入的双向机制，实现以存量换空间、以集约促转型。
（三）“分散政策”转为“集成赋能”。《指导意见》提出9个方面政策供给，《政策工具箱》归集25条、52个政策点，形成覆盖规划、路径、供地、资金、审批全链条、可操作的政策工具包，方便各地根据项目类型和实际需求，选取适用政策组合。
四、实施期限
本文件自2026年8月13日起实施，有效期至2030年12月31日。执行期间如遇国家相关政策调整的，按国家有关规定执行。
云南省自然资源厅
2026年8月17日