各州（市）自然资源和规划局、发展和改革委员会、住房和城乡建设局、农业农村局、工业和信息化局、商务局、科学技术局、财政局、中国人民银行云南省各州（市）分行：
为深入贯彻党中央、国务院关于实施全面节约战略的决策部署，认真落实省委、省政府工作要求，推动土地利用方式向存量挖潜转变，现就全面推进我省存量建设用地盘活利用，促进土地资源提质增效提出如下指导意见。
一、坚持存量优先
（一）强化规划统筹引领
坚持规划先行，严格控制新增建设用地总量，有序引导存量建设用地盘活（存量建设用地指：已供应超期未开工或超期未竣工的建设用地、低效用地），统筹存量和增量建设用地供给，促进内涵式发展。强化国土空间规划对存量空间优化的统筹引领，通过系统性、可持续的存量建设用地盘活，促进土地节约集约高效利用。到2030年，国土空间布局更加优化，土地利用效率进一步提升，形成以存量为主的要素保障新格局，单位GDP建设用地使用面积较基期年下降率不低于15%。
（二）实行增存配比机制
实行建设用地规模规划期总量管控机制，统筹使用“十五五”新增建设用地指标。实行存量盘活与增量分配挂钩机制，各州（市）年度新增城乡建设用地原则不得超过存量建设用地盘活面积。综合考虑区域发展、节约集约用地水平以及存量建设用地基数，建立差异化增存配比机制，鼓励更大力度盘活。县域内存量建设用地盘活难以保障重点项目、民生用地需求的，可由州（市）在辖区内统筹平衡。
（三）实施“一张图”监测监管
建立存量建设用地“调查摸排-年度计划-盘活处置-监测统计”全链条管理机制，摸清存量建设用地底数。结合存量建设用地盘活潜力以及地区要素保障需求，制定年度盘活处置计划，有序推进实施。存量建设用地底数、盘活处置情况上图入库纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”监管，作为实施增存配比的依据。
二、聚焦重点区域
（四）推进城镇用地盘活
依据国土空间规划，从片区整体利益平衡出发，结合城市更新片区策划合理确定盘活利用单元，推动城镇存量建设用地盘活从零星分散转向片区统筹。分类推进老旧小区、老旧街区、老旧厂区、低效楼宇、城中村更新改造，盘活的空间资源优先补齐民生领域和公共服务设施短板，改善人居环境。城中村改造中的零星土地、边角地、夹心地、插花地可办理新增用地审批和供应，其中新增房地产用地面积不超项目总面积的10%。中心城区或重要功能区的国有企业存量土地，按照盘活利用单元，可自主盘活或交由政府统一开发利用。
（五）开展乡村用地整治
以村庄规划为依据，结合全域土地综合整治、增减挂钩，统筹推进城镇开发边界外零星、闲置、低效用地以及废弃采矿用地复垦、归并与整理，优化空间布局，释放资源价值。在依法维护农民合法权益基础上，按照国家统一部署开展集体经营性建设用地入市，支持社会资本与村集体经济组织采取入股、联营等方式盘活存量集体建设用地，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，鼓励将具备条件的“空心村”整体盘活、改造。农村闲置土地可参照《闲置土地处置办法》处置。
（六）实施园区用地治理
深化园区存量建设用地治理。探索建立“区域+区块”节约集约利用评价体系，构建以亩均效益为导向的用地机制，引导园区低效产业有序退出、存量建设用地高效再利用。支持存量建设用地优先实施产业链供地，对工业产业链涉及的多宗土地，允许整体供应或组建联合体参与竞买。探索园区外低效工业用地市场化回购和退出路径，通过“以地换地”“以物业换地”等方式向园区集聚发展，引导入园企业优先使用存量建设用地及闲置厂房。持续推进“标准地”改革，盘活利用的工业用地纳入“标准地”全生命周期监管体系。
三、加大政策供给
（七）增强详细规划支持
各地应根据房地产市场形势、产业发展、民生保障和城市更新需求，支持存量建设用地盘活，依法依规开展详细规划调整。按照“急用先编”的原则，优先推进涉及存量建设用地盘活的重点区域详细规划编制审批。有特定选址要求的独立城镇建设用地按照《云南省自然资源厅关于规范特殊地块详细规划编制工作的通知（试行）》（云自然资空规〔2026〕123号）执行。各地应加强国土空间规划修改、维护和勘误等动态调整的管理，完善公众参与和监督方式。
（八）优化规划管控规则
鼓励各地探索制定规划许可豁免清单。在保证公共安全和公共利益、不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏历史风貌和景观环境、落实用地需求的前提下，对改善社区公共服务设施、提升社区公共空间服务功能等微更新项目，无需办理建设工程规划许可。推进存量土地和空间的临时利用，在存量建（构）筑物不增加容积率和高度情况下，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可。
（九）鼓励自主或联合改造
除法律法规、原划拨决定书或原土地出让合同有明确约定需要收回的外，支持原土地使用权人自主改造或联合改造。在符合国土空间规划前提下，原土地使用权人实施低效用地再开发的（商品住宅除外），按详细规划重新核定规划条件，可以协议方式办理用地手续。工业用地提高开发强度、增加建筑容量、开发地下空间，不增收土地价款。支持国有平台公司、“链主”企业、行业龙头企业以及其他社会资本通过入股、合作经营等方式联合盘活存量建设用地、闲置厂房，可按约定分割产权。
（十）允许分割合并盘活
符合国土空间详细规划、具备独立分宗条件的，允许宗地分割转让给其他经营主体开发利用，做到“地尽其用”。对开发投资总额未达25%的，可先行办理预告登记，并作为办理立项、规划、施工等审批手续的依据，待达到法定转让条件后再办理转移登记。在符合园区产业规划的前提下，工业厂房可分割转让给产业链上下游优质企业，各地应明确允许分割转让比例及最小分割单元，土地出让合同及相关协议约定不能分割的除外。支持相邻宗地合并开发，投入产出要求可统筹平衡，宗地剩余年限不一致的，按不超过最高年限原则统一剩余使用年限。
（十一）支持用途合理转换
除法律规定不可改变土地用途或改变用途应当由政府收回外，在符合国土空间规划前提下，允许对存量建设用地及其地上建筑物实施用途转换，经批准后办理规划和用地手续。存量建设用地用途转换应优先补齐民生领域和公共服务设施短板，转换为保障性住房的可不补缴土地出让价款。利用存量房产发展国家支持产业、行业的，适用不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则不超过5年。过渡期满后，符合产业发展方向和履约监管要求的，可依据正面清单调整详细规划，依法按协议出让或租赁办理用地手续，无需另行办理规划许可。各地可按区域、用地类别，制定以公示地价（或市场评估价）一定比例的补缴价款核算规则。
（十二）鼓励土地混合利用
鼓励各地在详细规划中布局混合用地，跨一级类用地之间的混合应明确混合比例，混合主导用途可依据建筑面积占比确定（原则上不低于50%），也可依据功能重要性确定。对存量建设用地按照功能用途互利、环境要求相似的原则，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求，报详细规划审批机关批准后实施，符合正面清单的，视为符合详细规划。鼓励探索地上地下空间复合利用，优先支持符合安全标准和综合交通规划要求的公交场站、学校等项目用地，建设地下公共停车设施，允许利用交通枢纽、轨道交通等地下空间兼容发展其他服务业态。
（十三）支持自然资源组合供应
在符合国土空间规划前提下，支持各地统筹特定范围内的存量建设用地与矿产、森林、水域、湿地等资源，探索“土地+矿产”“土地+水”“国有+集体”等多门类、多权属的组合利用方式，形成资产包实施整体交易。涉及不同供应权限的可委托同一主体，在公共资源交易平台实施交易。各门类资源的使用条件、开发要求、标的价值、溢价分配等内容一并纳入供应方案。完成交易后，分别签订供应合同，依法缴纳相关收益，按职责实施监管。
（十四）规范土地短期利用
在符合环保和安全要求、不影响远期规划实施的前提下，对已完成征收补偿暂不具备供应条件的储备土地、批而未供土地探索开展短期利用。鼓励各地研究制定短期利用规则，支持民生保障、公共服务、产业培育等项目阶段性发展需求，明确阶段性用途及有关技术指标、绩效指标、到期后处置方式等内容，经县级及以上人民政府批准后实施。短期利用的土地应纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”监管。短期利用可以租赁方式办理用地手续，使用期限原则上不超过10年，使用绩效评估结果可作为后期处置的依据。
（十五）妥善处理历史遗留用地
按照依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎的原则，妥善处置历史遗留用地。对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，经所在农民集体同意，并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准，允许按建设用地依法办理土地征收手续，也可按集体建设用地依法使用。国土空间规划依法作出重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定。
四、强化实施保障
（十六）加强组织领导
各州（市）、县（市、区）政府为辖区存量建设用地盘活的责任主体，应加强组织领导，形成部门协同、上下联动、公众参与的工作合力。自然资源、发展改革、住建、农业农村、工信、商务、科技、财政等部门各司其职，全力推进盘活利用，严控新增闲置土地和低效用地。省自然资源厅会同省直相关部门加强指导，建立增存配比规则及激励机制，推动盘活利用工作制度化、规范化、长效化。
（十七）拓宽资金渠道
各地要统筹整合各类资金，对符合条件的存量盘活项目予以支持。在不新增隐性债务的前提下，允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地。落实城市更新相关税费减免政策，争取符合规定的财政补贴、专项资金支持。引导做好盘活存量资产回收资金使用，除用于本项目建设外，鼓励以资本金注入方式用于具有收益的项目建设，充分发挥回收资金对扩大投资的撬动作用。鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控的前提下积极参与盘活。完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与盘活，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。
（十八）加强宣传引导
多渠道、多形式开展存量建设用地盘活政策解读和舆论引导。通过专题宣讲、业务培训、上门走访等方式，面向基层、用地企业解读政策要点、盘活路径和权益保障措施。总结推广先进经验和成功范例，强化示范引领，营造全社会共同节约集约用地、推动存量资源提质增效的良好氛围。
本通知自印发之日起施行，有效期至2030年12月31日。执行期间如遇国家相关政策调整的，按照国家有关规定执行。
附件：云南省全面推进存量建设用地盘活利用促进土地资源提质增效政策工具箱
云南省自然资源厅 云南省发展和改革委员会
云南省住房和城乡建设厅 云南省农业农村厅
云南省工业和信息化厅 云南省商务厅
云南省科学技术厅 云南省财政厅
中国人民银行云南省分行
2026年8月13日